市十三届人大常委会第十四次会议关于本市清真食品工作情况报告的审议意见

沪会办〔2009〕88号

市人民政府办公厅：

　　10月22日，市十三届人大常委会第十四次会议听取并审议了市人民政府副秘书长沙海林受市人民政府委托所作的《关于本市清真食品工作情况的报告》。常委会组成人员充分肯定了市政府在贯彻落实《上海市少数民族权益保障条例》和《上海市清真食品管理条例》（以下简称“两个条例”）,组织开展本市清真食品工作方面所作的努力和取得的成绩，同时也对进一步做好本市清真食品工作、推动本市清真食品行业发展提出了意见和建议。有关的市人大代表以及有关单位和市民族联负责人列席会议。

一、深化认识，进一步提高贯彻执行“两个条例”的自觉性，加大清真食品工作依法行政力度

　　会议认为，清真食品工作不仅仅是一项具体工作，更是党的民族宗教工作的重要组成部分，是上海建设国际化大都市的重要内容之一。做好这项工作，对于维护民族团结、国家统一、社会和谐都将起到积极作用，对顺利办好世博会也有重大意义。站在这样的高度来认识这个问题，就一定会把这项工作做得更好。

　　为此建议，市政府及其相关部门要进一步统一思想，深化对做好清真食品工作重要性的认识，进一步加大对“两个条例”的宣传和依法行政力度，坚定不移、不折不扣地贯彻落实好“两个条例”。对条例早已明确、但长期没有得到很好执行的有关规定，要抓紧予以落实，当前首先要全力落实机场、火车站等交通枢纽和商业中心地段的清真食品网点，做实做细工作，确保长期运营。同时，要落实“拆一还一”的有关规定，遵循同等条件“拆一还一”、就近、及时、便于经营的原则，妥善安置。

二、以世博为契机，进一步确立清真食品工作的长效机制，不断提高本市清真食品管理服务的整体水平

　　会议认为，当前本市清真食品工作的首要任务是确保世博会期间清真食品的安全、充足、优质供应，通过人性化的管理和服务，让清真食品为举办一届“精彩、成功、难忘”的世博会而添彩。为此建议，要切实发挥已建立的“市清真食品联席会议制度”的作用，将市政府关于清真食品工作服务于世博会的具体部署真正落到实处，细致扎实地做好园区内外网点布局、标识及指南印发、服务供应、应急预案拟订、宾馆接待等各项具体工作。

　　会议同时认为，更重要的是，要以世博为契机，推动形成本市清真食品工作的长效管理机制，不断提高政府的管理和服务水平。为此建议，世博会结束后，市政府要及时将世博会期间的有关工作制度转化为长效的工作机制，定期分析和解决清真食品工作中存在的实际困难和问题，逐步形成各部门通力协作、共同做好清真食品工作的良好局面，不断提高本市清真食品管理和服务的整体水平。

三、进一步完善本市清真食品扶持政策，激励企业做大做强，不断提升本市清真食品行业的整体水平

　　会议认为，政策是调控市场、激发各方面积极性的有效措施，用得好能起到“四两拔千斤”的效果；但目前本市清真食品扶持政策在指导思想、具体内容、实施机制、公开透明等方面都存在一些不足，与上海不断深化的改革开放不相适应，与社会主义市场经济规律也不相符合。

　　为此建议，要从上海建设国际化大都市的实际需要出发，认真研究和制定新的清真食品行业扶持政策：1、把促进清真食品企业发展、促进行业繁荣作为制定政策的指导思想；2、科学设计政策的具体内容，突出扶持重点，强化品牌意识，将政策与企业的盈利能力、经营规模、创新能力、发展趋势等要素直接关联，减少企业单纯逐利的短期行为带来的负面影响，以真正发挥政策的激励效应；3、扩大政策的申请范围，政府认定的清真企业都可提出扶持申请，同时辅之以科学的评估认定制度，以体现社会主义市场经济的公平竞争原则；4、提高政策的透明度，对政策的内容、受理程序、评估考核办法等要向社会公开；5、重视发挥相关社会团体的作用，探索将清真企业认定、行业规范自律、行业评比考核等工作由相关社会团体承担。

四、精心培育市场，整合社会力量，努力促进本市清真食品市场繁荣发展

　　会议认为，清真食品行业作为一种食品服务业，有着市场经济的本质属性，市场化、产业化是其发展的根本方向，因此必须将它作为上海进一步发展现代服务业的一项重要内容来抓。同时，上海作为一个建设中的国际化大都市，除有清真饮食习惯的少数民族这一相对固定的消费群体外，还有广大市民和国内外来沪人员这一潜在市场。本市清真食品市场的繁荣发展，既需要本市各清真企业自身的努力，也需要政府做好相关的引导和服务工作。

　　为此建议，1、要依靠社会的力量共同参与本市清真食品行业的发展，而不要仅限定在体制内。对依法经营，又有发展潜力的，无论是国有的还是民营的，都要给予鼓励和支持；2、要精心培植本市的清真食品市场，一方面要推动创建中高档的清真饮食、食品网点，同时也要鼓励开设清真超市、清真食品便利店等，以满足不同层次的消费需求；3、在市场培育过程中要强化品牌意识，为企业做大、做强、做出品牌提供政策、技术、物力等方面的服务，同时支持引进外省市品牌价值高、发展潜力大的清真企业来沪开拓市场；4、要创造条件，鼓励本市清真食品企业走向国际市场，力争在全球清真食品贸易中占有一席之地。

　　以上意见和建议，以及市人大华侨民族宗教事务委员会的《上海市清真食品工作调研报告》中提出的意见和建议，请市政府和有关部门研究，并按照《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》和《市人大常委会会议审议意见办理工作程序》的规定,在三个月内向市人大常委会提交整改落实情况的书面报告。

附件：上海市清真食品工作调研报告

　　　　　　　　　　　　　　　　　上海市人大常委会办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年11月5日

附件

上海市清真食品工作调研报告

市人大华侨民族宗教事务委员会

清真食品工作监督调研组

　　为配合做好市人大常委会听取和审议市人民政府关于清真食品工作情况报告的有关工作，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的规定，市人大华侨民族宗教事务委员会（以下简称侨民宗委员会）组织开展了有关本市清真食品工作情况的调查研究。

　　本次监督调研活动由常委会副主任王培生牵头，侨民宗委员会邀请部分市人大代表和有关民族工作专家组成调研组。调研活动围绕今年全市工作大局和常委会的中心工作，从抓住世博契机、促进本市清真食品工作长远发展这一监督目的出发，将检查世博会期间清真食品供应保障、清真食品网点设置和清真食品政策扶持等作为调研重点。

　　调研组深入开展调研活动，广泛听取社会各有关方面的意见和建议，努力提高调研的针对性和实效性。自５月初调研组召开第一次会议以来，委员会先后走访了市民族宗教委、市商务委、市旅游局、上海世博局、闸北区公安分局、虹口区公安分局等部门及部分区人大常委会，实地调研了上海机场（集团）公司、上海农工商超市（集团）公司、上海圣华副食品有限公司等企业，召开了火车站地区清真食品网点设置和清真食品行业政策扶持及市场监管两次专题座谈会，举办了清真食品工作监督专题培训会，并委托浦东等９个区人大常委会联动开展调研。为学习外省市清真食品工作先进经验，还赴浙江义乌进行了专题考察。调研报告初步形成后，专题听取了部分市人大代表和有关专家学者的意见建议。９月２３日，组织召开了常委会清真食品工作监督专题调研会，市人大常委会主任刘云耕，副主任周禹鹏、胡炜、王培生、杨定华，秘书长姚明宝及部分常委会委员和市人大代表参加了调研。

一、本市清真食品工作的现状及成效

　　为保障在沪有清真饮食习惯的少数民族群众的基本生活需求，特别是为迎接２０1０年上海世博会的召开，市区两级政府以贯彻落实《上海市少数民族权益保障条例》和《上海市清真食品管理条例》（以下简称“两个条例”）为抓手，开展了一系列工作，取得了一定的工作成效。

（一）制定三年规划，少数民族清真饮食需求基本得到满足。为完善本市清真食品基本供应点的布局，２００８年８月，市经委机构改革后该项职能已由市商务委承担。和市民族宗教委联合下发了《上海市清真食品基本供应点三年（２００８年—２０1０年）建设和发展规划方案》，确定了基本覆盖全市各区县的清真食品基本供应网点规划总量２1０个，截止目前，已落实基本供应网点1９２家，分布在清真饮食、副食品和糕点食品三个食品行业，相关少数民族群众的日常生活需求基本得到满足。

（二）实施扶持政策，清真企业经营能力有所提高。有关部门认真贯彻“两个条例”，于２００1年出台了《关于对本市清真食品企业实施若干财税优惠政策的实施意见》，实施对本市清真食品行业的政策扶持。截止到２００８年底，市区财政累计补贴4７３１万元，分别用于对清真食品专摊租金和清真企业装修改造的补贴及企业流动资金贷款贴息，清真行业整体经营能力有所提高。

（三）建立监管机制，行业发展较为健康。市有关部门按照“两个条例”的规定，加强对清真食品行业的监督管理，做好核发和管理清真标志牌工作，加强清真食品行业从业人员培训，督促全市各区建立清真食品供应监督网络和由少数民族群众组成的义务监督员队伍，基本形成了清真食品行业监督检查网络，促进行业健康发展。

（四）制定世博期间清真食品供应工作方案，各项措施正在落实。为做好世博会期间的清真食品供应工作，市各相关部门正抓紧开展各项筹备工作。市民族宗教委制定了《２０１０年上海世博会民族宗教工作行动计划》，对世博期间清真食品供应的整体工作进行筹划。上海世博局已基本完成园区内清真食品网点的布局和招商工作，在园区内共设立６个清真食品网点，并根据预测制定了相应的突发事件应急方案。市旅游局正抓紧落实穆斯林宾客接待的相关工作。

二、本市清真食品工作存在的问题和不足

　　多年来，市区两级政府认真贯彻执行“两个条例”，推动本市清真食品工作取得了一定成效。但工作中也存在一些薄弱环节，影响了法规实施的效果，有的问题如不抓紧改进，其积累的矛盾可能会在世博会期间更加凸显，从而影响全局工作，对此政府需引起高度重视。

（一）交通枢纽、商业旅游中心等地区缺少清真食品网点，与上海建设国际化大都市的地位不相适应

　　“两个条例”都规定，在火车站、主要客运码头、机场、商业中心地段和少数民族相对集中的住宅小区应当设置清真食品商业网点。但由于种种原因，目前本市几大主要的交通枢纽地区如虹桥机场、浦东机场、上海火车站等，都没有正规的清真食品网点，一些商业旅游繁华地区也不同程度存在不能满足清真饮食需求的问题。而这些地区恰恰是中外穆斯林来沪的必经之地，也是体现上海经济社会发展软实力、关系上海国际性大都市形象的关键之地。尤其在世博会期间，这些地区往来的穆斯林宾客将大大增加，如届时还没有设立清真食品网点，不但不符合“两个条例”的规定，还将直接影响他们的饮食需求，对上海“平安世博、欢乐世博”的整体形象也会带来负面影响。

（二）清真食品行业扶持政策不尽完善，政策效应没有得到充分发挥

　　由于清真食品的特殊性，该行业发展的关键之一在于有效的政策扶持；而有效的政策扶持，关键在于制度的科学合理。“两个条例”都规定，市区两级政府应当对清真食品基本供应点给予改造项目、经营场地租金、银行贷款利息及其他方面的补贴，相关资金列入同级政府财政预算。但调研发现，目前的扶持政策还存在一些问题，主要表现在扶持机制不科学，不符合市场经济规律，政策与企业的经营效益、经营规模和发展趋势等没有直接关系，仅停留在对企业的经济补贴上，并未对企业经营起到明显的激励作用。同时政策本身不公开透明，与现代行政管理的信息公开原则不相符。

（三）清真食品工作缺少综合协调机制，行业监管缺少整体合力，行业服务不尽到位

　　对清真食品行业的监督管理涉及民族宗教、商务、农业、食品卫生、工商行政等多个方面。由于目前缺少相应的综合协调机制，使得在清真食品行业监督管理上缺少整体合力。以与少数民族日常生活密切相关的清真牛肉副食供应为例，因市场上“注水牛肉”的价格远低于正规清真牛肉的价格，使清真牛肉经营受到很大冲击，普通牛肉假冒清真牛肉等“清真不清”现象有所发生，极易引发民族矛盾。再如，目前全市绝大多数由来沪少数民族群众经营的“清真”拉面店，一方面处于无证、无照、无清真牌的状态，存在卫生、消防安全等隐患；另一方面却也解决了部分中低档清真饮食消费需求，不宜简单取缔。如何因势利导加强对它们的统一协调管理，值得政府认真研究解决。另外，政府对清真企业的服务和指导不够，特别在专业人才的培养、引进、交流上缺少政策引导，一定程度上也制约了行业的整体发展水平。

三、对进一步做好本市清真食品工作的意见和建议

（一）进一步统一思想，提高认识，加强领导，建立全市清真食品工作统筹协调机制

　　清真食品事关少数民族群众的基本生活，事关新时期党中央强调必须处理好“五大关系”中的民族和宗教两大关系，历来受到党和政府的高度重视。党的十七届四中全会重申了做好民族工作的重要性，要求全党牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。最近市委书记俞正声同志指出，新时期上海做好民族工作首先要适应新特点，要更加关心在沪少数民族群众、帮助他们更好地融入上海，并曾批示：“确保清真食品符合少数民族的生活习惯是件大事，是民族团结的需要，是建设国际化大都市的必备条件，对顺利办好世博也有重大意义”。

　　对政府管理和服务工作来说，清真食品工作既有属于民族宗教事务管理的特殊性，又有属于社会公共事物管理的普遍性；既属于经济工作，又事关民生问题；既有市场属性，又需政策扶持，整项工作涉及民族宗教、商务、农业、财政、旅游、食品卫生、工商行政等多个方面，是政府管理社会公共事务中综合性、复杂性特点较为突出的一项工作。对此，全市各级领导干部必须统一思想，提高认识，从贯彻落实党的民族政策、建设上海国际化大都市、确保世博会顺利举办的高度，正确处理好政府扶持与市场发展的关系、维护稳定与维护权益的关系、合理分工与协同合作的关系，不断增强做好清真食品工作的自觉性和紧迫性。

　　在统一思想、提高认识的基础上，市政府要切实加强对清真食品工作的领导。从确保世博会顺利举办的紧迫性看，建议抓紧建立由分管市领导牵头、各相关部门参加的统筹协调机制，深入研究和协调全市的清真食品工作，为世博会期间清真食品供应提供组织力量和机制保障，并在世博会举办之后转化为长效工作机制。区级政府可参考建立相应的工作机制。

（二）进一步抓紧落实交通枢纽、商业旅游中心等地区的清真食品网点

　　要抓紧落实虹桥机场、浦东机场、上海火车站等交通枢纽地区的清真食品网点，坚持以人为本、人性化服务的原则，从实际需求出发，周密考虑网点的选址、经营单位、管理模式等，确保其长期稳定运营，切实为来往穆斯林提供安全充足的清真食品。对全市几大商业旅游繁华地区，要合理分布清真食品网点的数量和品种，提高清真食品质量，使其不仅满足少数民族游客的饮食需求，而且广泛吸引其他游客消费，进而发挥清真食品行业在打造地区旅游品牌、促进地区经济发展中的积极作用。

　　同时，逐一落实规划内其他各个清真食品网点，并建立网点调整机制，以适应城市人口增长、迁移、流动和市政建设带来的变化。从上海建设国际化大都市的需要出发，可考虑设立若于集餐饮、住宿于一体的中高档清真食品网点。要切实加强全市清真食品网点标识、指示牌悬挂、名录指南印发等工作，既方便消费者，又扩大自身宣传。

（三）进一步完善清真食品行业扶持政策，以制度促进行业发展

　　要认真贯彻执行“两个条例”的规定，继续实行对清真食品行业的扶持政策，并根据社会主义市场经济规律的要求，进一步完善现有政策，科学设计各项制度。在对基本供应网点实施经济补贴的基础上，进一步加大政策扶持力度，扩大政策受益面，增强政策对企业做大、做好、做强的导向作用，重点扶持效益好、资产优良、有发展潜力的企业，推动本市清真食品品牌企业的成长。同时，合理设计申请、审核等方面的程序和条件，建立被扶持企业的考核和调整机制。政策制定过程中要广泛听取社会各有关方面尤其是少数民族群众和清真企业的意见建议，确保政策符合实际需要。因政策实施牵涉诸多部门，为提高政策实施的效率，建议以市政府名义转发或由市政府办公厅发文。

（四）进一步加强对清真食品工作的监管和服务，促进行业健康规范发展

　　一要积极探索建立长期、稳定的清真副食货源基地，从源头保证本市日常的、尤其是世博会期间清真食品供应的安全和充足。要进一步重视市内清真食品货源基地建设，通过多种方法，充分发挥本市已有的清真屠宰企业的生产潜力，满足本市对新鲜清真副食品的日常需求。同时，结合市对口支援民族地区、对外协作等方面的工作，建立与其他兄弟省区长期稳定的清真货源供销关系。

　　二要加强对清真食品流通环节的监督管理。随着民众营养保健意识的增强和生活水平的提高，本市普通百姓对优质牛羊肉的供应需求呈日益增长趋势，而清真食品恰恰能满足这种需求。为此，政府要充分顺应这种市场需求，大力整顿牛肉市场，各相关部门联手，建立从屠宰、运输、销售、加工到食用终端的“一条龙”监管机制，以消除“清真不清”、“注水牛肉”等现象，精心培育清真食品消费市场，进而达到降低消费成本、繁荣清真食品行业、造福少数民族群众的多赢局面。

　　三要加强对清真行业和清真企业的服务。要抓紧推动市清真食品行业协会的正式成立和工作运转，充分发挥该协会及市少数民族联合会等社会团体在服务群众、行业自律、业务指导等方面的积极作用。尤其在引进和培养清真企业经营人才、加强与国际国内相关企业交流、扩大本市清真食品品牌企业宣传等方面，要花大力气做实做细工作，不断提升本市清真食品行业的竞争力和影响力。

上海市人大常委会办公厅2009年11月5日印

（共印45份）