市十三届人大常委会第十四次会议关于本市人民检察院依法履行法律监督职责情况专项工作报告的审议意见

沪会办〔2009〕98号

市人民检察院：

　　10月20日，市十三届人大常委会第十四次会议听取和审议了市人民检察院检察长陈旭所作的《关于依法履行法律监督职责情况的报告》。市人大内务司法委员会向本次常委会会议提交了《关于本市人民检察院依法履行法律监督职责情况的调研报告》。市人大常委会组成人员和列席会议的市人大代表就进一步加强本市检察机关法律监督工作提出了意见和建议。市人大常委会在认真审议的基础上，于10月22日表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》（以下简称《决议》）。

　　请市人民检察院认真贯彻落实《决议》；对市人大常委会组成人员和列席会议的市人大代表提出的一些具体的意见和建议，以及内务司法委员会《关于本市人民检察院依法履行法律监督职责情况的调研报告》中提出的建议，请市人民检察院研究，并按照《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》和《市人大常委会会议审议意见办理工作程序》的规定，在三个月内向市人大常委会提交贯彻《决议》、落实整改情况的书面报告。今后，在市人民检察院每年向市人代会报告工作时，要把贯彻落实《决议》、加强法律监督工作情况，作为重要内容之一向大会报告，接受市人民代表大会的监督。

附件：1、上海市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议

2、关于本市人民检察院依法履行法律监督职责情况的调研报告

　　　　　　　　　　　　　　　　上海市人大常委会办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年12月1日

附件一

上海市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议

（2009年10月22日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）

　　上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议，听取和审议了上海市人民检察院《关于依法履行法律监督职责情况的报告》，会议充分肯定全市各级人民检察院依法开展法律监督工作所取得的成绩。为了贯彻党中央关于全面落实依法治国的基本方略和加快建设社会主义法治国家的战略部署，监督和支持人民检察院依法履行法律监督职责，促进司法公正，维护司法权威，保障人民群众的合法权益，依照宪法和法律的有关规定，特作以下决议：

　　一、全市各级人民检察院应当忠实履行宪法和法律赋予的法律监督职责，坚持把强化法律监督、维护社会公平正义作为检察工作的根本任务，增强依法履行法律监督职责的责任感和主动性，不断加强对刑事诉讼、行政诉讼和民事审判活动的法律监督，提高监督效率，增强监督公信力。

　　二、全市各级人民检察院应当以人民群众反映强烈、影响司法公正的突出问题为重点，加大法律监督力度。进一步完善对刑事诉讼各阶段以及监管场所的法律监督。加强对立案的监督，着力防止和纠正应当立案而不立案和不应当立案而立案，以及立而不侦、侦而不结等问题；加强对侦查的监督，着力防止和纠正违法采取搜查、查封、扣押、冻结等强制性措施和刑讯逼供的问题；加强对量刑的监督，着力防止和纠正罪刑不相适应的问题；加强对刑罚执行的监督，着力防止和纠正违法减刑、假释、暂予监（所）外执行等问题；加强对监管工作的监督，着力防止和纠正超期羁押等侵犯被监管人合法权益的问题；着力监督涉黑、涉恶等严重危害社会案件的查处工作。进一步加强对民事审判和行政诉讼活动的监督，着力预防和纠正审判程序不规范、裁判不公正等问题。依法行使抗诉职能，积极、规范地运用纠正违法通知书、检察建议和通知立案等形式开展监督，促进严格执法和公正司法。

　　三、全市各级人民检察院应当依照法律基本原则，积极探索法律监督工作的新途径，改进监督方式，增强监督实效。开展对公安派出所执法活动的监督；开展对刑罚变更执行的同步监督；探索对民事审判、行政诉讼以及有关执法活动开展监督的范围和程序；开展对同类案件的专项法律监督，督促相关单位改进和完善工作机制；依法监督、积极化解涉法涉诉信访矛盾，维护社会和谐稳定。

　　四、全市各级人民检察院要自觉把法律监督活动置于党的领导和人大及其常委会的监督之下，重要情况和重大事项应当主动报告，以保证法律监督工作的正确方向。注重加强自身建设，处理好履行法律监督职能与履行刑事诉讼职能的关系，增强发现问题的能力、敢于监督的能力、扩大监督效果的能力，严格、公正、廉洁、文明地开展法律监督工作。上级人民检察院应当加强对下级人民检察院执法活动的领导，完善内部监督制约机制，加强对失职、失察的责任追究，健全对自侦案件的监督，规范监督程序和监督文书的制作。加大法律监督的宣传力度，依法推进检务公开，自觉接受社会监督。

　　五、全市各级人民法院和公安机关、司法行政机关，应当依法自觉接受人民检察院的法律监督。对人民检察院提出的监督事项，应当认真研究、及时函复，切实纠正确有错误的执法、司法行为。支持、配合人民检察院对法律监督工作的探索实践。

　　六、全市各级人民检察院和人民法院、公安机关、司法行政机关，应当加强联系，进一步完善互相制约的法律监督工作机制。健全定期通报执法工作情况、研究重大问题的制度；健全检察长列席同级人民法院审判委员会会议、查阅案卷和视听资料以及信息共享等制度；完善纠正违法通知书和检察建议的提出、办理、反馈制度；从维护司法公正出发，完善有利于法律正确实施的内部绩效考评制度。

　　七、全市各级人民政府应当积极支持人民检察院依法履行法律监督职责，督促有关行政机关依法行政。各级人民政府应当为人民检察院开展法律监督工作提供必要的保障。有关行政机关应当加强与人民检察院的沟通联系，构建和完善行政执法与刑事司法相衔接的信息共享平台，建立健全案件移送机制，确保人民检察院及时掌握在行政执法中发现的涉嫌犯罪的线索。对人民检察院发出的检察建议，应当认真研究、及时函复，切实纠正确有错误的行政行为。

　　八、全市各级人大常委会应当履行法定职责，充分发挥人大代表的主体作用，积极依靠社会各方力量，努力创造良好的法律监督工作环境。应当依照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，采取听取和审议专项工作报告、组织执法检查，必要时提出询问、质询和开展特定问题调查等方式，监督和支持人民检察院依法开展法律监督工作。

附件二

关于本市人民检察院依法履行法律监督职责情况的调研报告

市人大内务司法委员会

　　为了做好市人大常委会听取和审议市人民检察院（以下简称市检察院）关于依法履行法律监督职责情况的报告的准备工作，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《上海市人大常委会关于贯彻实施监督法的若干意见》的规定，按照市人大常委会2009年度工作要点的要求，市人大内务司法委员会（以下简称内司委）组织开展了对本市检察机关法律监督工作的调查研究。现将有关情况报告如下：

一、调研的基本情况

　　内司委全体委员和9位市人大代表组成调研组，在市人大常委会王培生副主任的带领下，从2009年7月开始，进行了2个多月的调研。为确保市人大常委会的这项监督工作取得实效，内司委改进了调研方法：一是提前启动，统一认识。鉴于检察机关法律监督工作涉及面广，内司委确定了在市人大常委会审议专项工作报告前，通过深入调研和积极协调沟通，推进本市法律监督工作的思路。为此，启动了前期调研，把调研过程作为贯彻中央司法体制和工作机制改革精神，推进本市检察机关全面加强法律监督的过程，作为促进检察机关与法院、公安和司法行政机关达成共识、形成合力，共同探索完善监督配合机制的过程。从2月份开始，内司委先后考察学习了北京市、海南省和四川省人大常委会监督和支持检察机关法律监督工作的经验，将俞正声书记在市人大常委会报送的《北京人大监督司法工作首次“破题”》一文上的批示，以及北京市人大常委会关于加强人民检察院法律监督工作的决议，印发市检察院、市高级人民法院（以下简称市高院）和市公安局，采用多种形式与各机关领导沟通交流，统一思想认识。市检察院对接受人大监督、进一步做好法律监督工作，市高院、市公安局和市司法局对接受并配合检察机关的法律监督态度积极主动。目前，市检察院已先后与市公安局、市司法局、市高院签署了加强监督配合机制的文件，市高院和市公安局还专门提交了相关工作报告，为市人大常委会的审议奠定了坚实的基础。二是丰富调研方式。在向市人大代表发送调查问卷（有429位代表作出书面反馈）的同时，尝试在“东方律师网”开展网上调查，扩大调研覆盖面，有750位律师回答了网上问卷。在了解面上情况的同时，注重“解剖麻雀”，对虹口区检察院与区法院积极协调、共同探索加强法律监督工作开展调研，建议市检察院和市高院总结完善，这一做法得到了刘云耕主任的重视和肯定。同时，加强信息的双向交流，梳理汇总了调研中各方面的意见建议，分别反馈给市检察院、市高院和市公安局参考。

二、本市检察机关依法履行法律监督职责的主要做法

　　从了解的情况看，2006年以来，本市各级检察机关牢固树立“强化法律监督、维护公平正义”的意识，逐步加大法律监督力度，提高法律监督能力，特别是今年以来与有关机关共同采取有力措施推进这项工作，取得了一定成绩。

　　一是积极推进和规范法律监督。今年以来，市检察院先后与市公安局签署了《关于进一步加强监督配合机制的若干意见》，与市司法局签署了《关于进一步加强监督配合机制的若干规定》，与市高院签署了《关于人民法院、人民检察院依法加强法律监督工作的若干意见》。在分院和区院层面，市检察一分院民事行政检处与市第一中级人民法院审判监督庭签订了加强沟通联系、共同做好监督工作的“十二点共识”。黄浦、闸北区检察院分别与区公安机关签署了加强公安、检察监督配合机制的实施意见。虹口区建立了公、检、法“三长”联席会议制度，区检察院与区法院建立了“两长”之间、业务部门之间、主诉检察官与审判长之间的“三级”沟通工作机制，“两院”相关部门还签订了《关于加强民事执行案件监督工作的会议纪要》，自觉将现行法律规定不具体，但人民群众十分关注的民事执行案件纳入法律监督范畴。在建立监督配合机制的同时，市检察院制定了《关于贯彻实施〈全国检察机关贯彻民诉法座谈会纪要〉的意见》、《民事行政申诉案件部分管辖调整的办法》，明确三级检察机关民事行政检察办案机制和模式，确定本市检察机关民事行政法律监督工作的重点、目标和措施。静安区检察院制订了《关于加强诉讼监督工作的实施意见》，明确加强监督的26条措施和具体落实的责任部门，进一步规范法律监督工作。各级检察机关通过深入开展检务督察，加强了内部监督制约；通过推行检务公开，邀请人大代表、政协委员参加公诉听庭评议，以及提请人民监督员对部分案件进行监督评议，主动接受外部监督，提高法律监督机关的公信度。

　　二是突出重点开展法律监督。2006年以来，全市各级检察机关加强对刑事诉讼立案、侦查、审判、监管等环节的监督，采取要求说明不立案理由、制发纠正违法通知书、检察公函、检察建议书等多种形式，监督立案666件，决定追捕1230人，决定不批捕5474人，纠正监管执法活动中违法违规行为781起，较好地促进了法律和宽严相济刑事政策的正确实施。加强对人民群众关注度高的劳动争议、房地产纠纷、人身损害赔偿纠纷等类问题的监督，制订了对新农村建设中涉及民生问题的案件实施监督的措施，努力维护社会和谐稳定。注重针对同类问题开展专项监督，先后开展了纠正刑讯逼供、看守所羁押期限管理、看守所监管执法和监狱防控违禁品专项检查等监督活动，收到了较好的效果。

　　三是注重提高法律监督能力。全市各级检察机关结合学习实践科学发展观和社会主义法治理念教育活动，增强检察人员履行法律监督职能的责任感和使命感。2008年，开展了公诉“集中听庭评议”和“文书评选”活动。今年，根据最高检察院的部署，开展了刑事审判法律监督专项检查活动，重点查找和解决本市检察机关刑事审判法律监督中的突出问题和薄弱环节，对提高监督能力起到了促进作用。针对民事行政监督能力相对薄弱的问题，市检察院加强了培训工作，开展经常性的案例和工作讲评、业务素质评比等活动，并选派16名助理检察员到各级法院挂职，参加民事行政案件的审理，探索提升民事行政检察人员专业水平的新途径。

　　四是努力扩大法律监督效果。全市各级检察机关注意发挥法律监督的综合功能，拓展法律监督效果。一方面，探索将事中、事后的监督向事前延伸，制定了《上海检察机关关于进一步加强职务犯罪预防工作的意见》，开展“行政执法机关职务犯罪系统预防专项活动”，加强对公权力正确行使的法律监督。积极探索对涉及民生领域以及特定行业系统、重大工程预防职务犯罪工作的监督，从制度建设入手，帮助相关单位从源头上堵塞漏洞。探索建立职务犯罪预测预警工作机制，对发现的问题和漏洞及时提出预警报告，强化了法律监督的指导功能。在全国检察系统率先开展了对减刑、假释、暂予监外执行的同步监督。另一方面，结合履行法律监督职能，主动开展息诉疏导工作，三年多来使5187件法院裁判正确的民事行政申诉案件当事人服判息诉，对促进社会和谐稳定起到了积极的作用。

三、本市检察机关法律监督工作存在的主要问题

　　通过调研，我们感到近年来本市各级检察机关法律监督工作虽然取得了显著的成绩，但相对于宪法和法律的职能定位和人民群众的司法需求，还存在一些不适应的地方，工作的发展还不平衡。主要有以下几个方面的问题：

（一）法律监督意识尚不适应履行监督职能的需要

　　调研中发现，本市各级检察机关在履行打击犯罪和法律监督两大职能时，存在“重打击、轻监督”的“一手硬、一手软”现象。这一现象从检察机关机构的设置、力量的配置、考核内容的安排，以及检察机关每年向人大报告工作内容的篇幅比例等方面都有反映。基层检察院对法律监督重要性的认识和工作力度参差不齐。部分检察人员将法律监督工作视为具有“弹性”的“软”任务，工作动力不足，存在随意性。部分检察人员怕影响与其他政法机关的关系，不想监督，工作中存在消极被动、监督手段“柔化”等现象。还有的对开展民事、行政法律监督信心不足，存在畏难情绪，不敢监督。

（二）法律监督职能作用尚未充分发挥

　　在参加调查问卷的429位市人大代表中，认为人民检察院对公安机关、人民法院和监狱机关法律监督有力的，分别只占42.5%、42.6%和39.4%。而参加网上调查的750位律师中，认为人民检察院对刑事审判活动监督有力的只有35.5%，认为人民检察院对民事和行政审判活动监督有力的仅为18.5%。调研中发现，本市检察机关法律监督职能的社会知晓度不高，甚至一些律师也不知道检察机关对诉讼活动有法律监督的职能。这些情况表明，本市检察机关开展法律监督的力度和广度，与法律赋予的职能相比还有一定差距，对于人民群众反映较为强烈的执法不严、司法不公等问题，监督的力度不够。如对刑事拘留、监视居住、搜查、查封、扣押、冻结等强制性措施，还缺乏有效的监督；对刑事立案的某些环节、以简易程序审理的刑事案件的监督还缺乏有效措施；民事、行政诉讼的法律监督比较薄弱，对群众反映强烈的民事执行工作还仅停留在个别区检察院的探索阶段；对检察机关自侦案件的监督不够有力等。

（三）法律监督能力有待进一步提高

　　一是有的检察人员发现问题、研究问题和处理问题的能力不强。如向公安机关出具的补充侦查提纲和提供材料的意见书缺乏操作性，向法院提交的抗诉书抗点捕捉不准，说理性不强等，影响了法律监督效果。二是检察人员存在法律监督能力“刑事强，民事行政弱”的不平衡现象，随着民事行政纠纷新类型案件增多，民事行政检察人员的专业化水平和监督能力还有待提高。三是民事行政检察力量配置不能适应工作的需要。在人员数量、骨干力量配置上，民事行政检察部门弱的现象比较突出，大部分区检察院的民事行政检察部门仅有数人，市检察院的民事行政检察部门也仅有十余人。此外，有的检察院侦查监督、民事行政检察、驻所检察等部门的人员流动性相对较大，也在一定程度上影响了工作质量的提升。

（四）法律监督工作机制尚不完备

　　一是与相关行政执法、司法机关的协调沟通不足。目前，对刑事立案情况尚缺乏有效的信息掌握渠道；与有关行政执法机关建立的“行政执法与刑事司法信息共享平台”，尚未发挥应有的作用；对减刑、假释、暂予监外执行实行同步监督的工作机制，有待进一步完善；对刑事、民事、行政诉讼活动的某些环节还缺乏实质性监督的机制。二是抗诉、检察建议、检察公函等监督形式的运用不够统一规范，跟踪监督力度不大。三是法律监督工作绩效考评指标的设置不尽合理，导致少数检察人员在监督工作中重数量轻质量、重形式轻实效，个别的存在完成指标后监督工作不到位，或者为了完成指标商请被监督单位“配合”进行“监督”的现象。四是检察长列席同级人民法院审判委员会制度有待进一步完善和规范。

　　调研中也了解到，上述问题的存在，除了检察机关自身原因以外，法律对检察机关监督职能的规定不够具体明晰，导致一些具体问题在理论界和司法机关之间认知度不一致；有的司法机关及其工作人员对主动接受和配合检察机关法律监督的认同度不高；社会各方面对检察机关法律监督知晓度和支持度不高；有关机关在履行刑事诉讼职能中，内部绩效考评制度设置不够科学等，也在一定程度上制约了检察机关法律监督职能的充分发挥。

四、对本市检察机关加强法律监督工作的建议

　　针对存在的问题，我们建议全市各级检察机关要从以下四个方面着力加强法律监督工作：

（一）着力强化法律监督意识

　　法律监督是宪法和法律赋予人民检察院的职能和责任，是严格执法、公正司法，维护广大人民群众合法权益的体制性保障。加强法律监督，取得全社会的支持与认同，前提和关键是检察机关自身要把法律监督工作放到应有的位置上。全市各级检察机关要深入贯彻落实科学发展观，始终把强化法律监督、维护社会公平正义作为检察工作的根本任务，坚持打击犯罪与履行法律监督职能并重，采取有力措施，着力解决监督不力的问题。要教育引导检察人员深刻理解加强法律监督对于加快建设社会主义法治国家的重要作用，牢固树立“立检为公，执法为民”的执法观念，不断改进工作作风，增强依法履行法律监督职责、维护人民群众合法权益的使命感和责任感。要强化自我监督意识，自觉将自侦案件纳入法律监督工作范畴，完善内部监督。要在刑事诉讼活动中依法接受人民法院、公安机关的制约，处理好诉、辩关系，进一步深化检务公开，接受社会监督，增强法律监督的透明度和公信力，使法律监督工作更科学、更全面。

（二）着力加大法律监督力度

　　全市各级检察机关要积极、充分地履行法律监督职能，以人民群众反映突出的执法不严、司法不公的问题为重点，加大法律监督力度。一是要进一步加强对刑事诉讼活动重点环节的监督，防止和纠正立案环节有案不立、以罚代刑以及立而不侦、违法立案等问题；防止和纠正侦查环节违法采取强制性措施和刑讯逼供的问题；防止和纠正审判环节量刑中罪刑不相适应的问题；防止和纠正刑罚执行和监管活动中违法减刑、假释、暂予监外执行的问题，以及超期羁押等侵犯被监管人员合法权益的问题。二是要着力改进对民事、行政诉讼的法律监督，防止和纠正审判程序不规范、执法不统一、裁判不公正以及“关系案”、“人情案”等问题，切实维护司法权威。三是要继续加强对同类案件的监督，通过开展专项调研、专项检查活动，发现和纠正带有倾向性的问题，促进执法、司法活动进一步规范。四是要加大宣传力度，扩大人民检察院法律监督工作的社会知晓度，努力满足人民群众在法律监督方面的司法需求。

（三）着力提高法律监督能力

　　全市各级检察机关要针对法律监督能力的薄弱环节，采取有力措施加以解决。一是要着重加强民事、行政检察队伍建设，调整充实力量，加大培训力度，通过开展法律监督业务技能竞赛、业务评比等岗位练兵活动，努力提高民事、行政检察人员的专业素质和工作能力。二是统一和规范纠正违法通知书、检察建议以及抗诉等监督形式提出的标准和程序，加强上级检察机关的指导与检查，不断提高监督质量。三是要构建科学的、符合法律监督工作规律的绩效考评机制，完善错案认定标准和责任追究制度，确立正确的工作导向，充分调动检察人员依法开展法律监督工作的积极性。

（四）着力完善法律监督工作机制

　　全市各级检察机关要按照法律的基本原则和中央关于深化司法体制和工作机制改革的要求，勇于冲破思想禁锢，突破一些明显不适应形势的条条框框，深化检察体制改革和工作机制创新，进一步完善法律监督工作机制，增强监督实效。一是认真研究履行法律监督职能与履行刑事诉讼职能的关系。研究规范正确运用公权力介入民事诉讼活动的范围和程序。二是要进一步加强与人民法院、公安机关、司法行政机关和有关执法机关的沟通协调，共同探索和完善同步监督、跟踪监督、监督与反馈、线索移送、信息共享、查阅案卷以及联席会议等工作机制。三是要针对民事、行政法律监督薄弱的“瓶颈”问题，认真研究在不影响双方当事人地位平等性的前提下加强民事、行政诉讼监督的途径，改变法律监督工作不平衡的状况。四是要研究探索防止滥用自由裁量权的监督方法，进一步探索对公安派出所执法行为监督的范围，促进公正司法和严格执法。五是要关注法律规定虽不明确但人民群众高度关注的执法、司法活动。如对民事执行工作的监督，虽然目前法律规定不明确，但中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”，上海有的基层检察院也已经开展了这方面的法律监督，本市各级检察机关要与人民法院密切沟通，可以对这项工作进行一些研究探索，待中央进一步明确后再逐步推进。六是要继续探索构筑和完善预防职务犯罪工作预测预警机制，拓展和延伸法律监督工作领域。七是要及时总结、完善在法律监督工作实践中形成的经验，认真加以推广，不断推进法律监督工作向纵深发展。

　　此外，相关执法、司法机关主动接受、密切配合的程度，直接影响到检察机关法律监督工作的效果，我们有两点建议：一是全市各级人民法院和公安、司法行政等机关，要依法自觉接受并积极配合检察机关的法律监督，对检察机关依法提出的监督事项，应当认真研究、及时反馈，切实纠正确有错误的执法、司法行为，并依法支持、配合检察机关对法律监督工作进行的探索实践。二是全市各级人民政府要支持检察机关依法履行法律监督职责，督促行政执法机关严格执法，为检察机关开展法律监督工作提供必要的保障。有关行政执法机关应当加强与检察机关的沟通联系，构建和完善行政执法与刑事司法相衔接的信息共享平台，建立案件线索移送机制，确保检察机关及时掌握在行政执法中发现的涉嫌犯罪的线索。对检察机关发出的检察建议，应当认真研究解决并及时回复。

上海市人大常委会办公厅2009年12月1日印

（共印30份）