市十三届人大常委会第十五次会议关于实施《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》情况报告的审议意见

沪会办〔2009〕110号

市人民政府办公厅：

　　12月9日，市十三届人大常委会第十五次会议听取和审议了市人民政府秘书长姜平受市人民政府委托所作的关于实施《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》（以下简称《决定》）情况的报告以及市人大常委会监督检查组副组长、市人大法制委员会主任委员沈国明所作的关于《决定》实施情况监督检查的报告。

　　常委会组成人员和列席会议的市人大代表认为：《决定》实施以来，市政府及其有关部门扎实推进《决定》的贯彻实施，不断完善与世博筹办工作相关的各项工作方案、计划和预案，并依据《决定》的授权，按照“必要、及时、有效、可行”的原则，研究制定了与世博保障相关的13件临时性行政管理措施，为整治社会治安、道路交通、市容环境、户外广告等领域的管理顽症提供了较为有力的法制保障，取得了比较明显的阶段性成效。但同时，实现办好一届成功、精彩、难忘的世博会的目标，进一步保证其组织管理和运营工作有序开展，并切实降低筹办世博会对上海城市正常运行和市民日常生活的影响，仍是当前和今后上海城市管理面临的一次重大而严峻的考验，市政府及其有关部门要向广大人民群众交出满意的答卷，还有很多工作要做，还需付出更多的努力。为此，常委会组成人员和列席会议的市人大代表提出了以下意见和建议：

一、关于进一步加强本市危险化学品的安全监管

　　有委员提出，当前本市与危险化学品有关的生产、运输、储存及经营单位达1万余家，危险化学品管理呈现从业单位面广量大、安全状况参差不齐、管理难度大的严峻态势，存在重大安全隐患。建议政府有关部门要继续把加强危险化学品监管工作放在突出位置抓好抓实，用好人大授权，加大监控力度，采取更为严格的临时性限制措施，为世博筹备和举办期间本市有效监管危险化学品工作提供法制保障。

　　有代表建议，本市危险化学品监管中存在一些薄弱环节，对于危险化学品安全监管，再严的监管措施也不为过：一是涉及危险工艺的危险化学品生产装置未完成自动化控制技术改造的，世博期间应停止生产或使用；二是危险化学品运输企业应严格执行GPS实时监控制度，中心城区零星危险化学品的使用者（包括经营者）应委托专业危险化学品配送企业运输；三是剧毒化学品的运输应当委托专业保安押运公司押运或采取特殊保安措施；四是世博园区周边半径500米以内严格限制剧毒易制爆、易制毒化学品使用剂储存，确需使用的，应向公安或安监部门备案；五是使用桶、罐容器购买成品油的，购买人应该提供所在单位、区县有关部门的证明；六是世博园区周边半径500米以内区域禁止零售及储存危险化学品（加油气站除外）。此外，为确保世博会期间本市危险化学品安全管理处于受控状态，建议进一步强化危险化学品管控的相关法制措施。

二、关于进一步提高城市建设和管理水平

　　有委员提出，本市群租房现象有所回潮，近期发生的几场火灾多与此有关，安全隐患突出。为此建议，针对目前群租房管理中存在的主要问题，政府有关部门要加强对房地产中介机构的监管力度，细化相关的管理措施。

　　有委员反映，目前城市道路施工量大面广，同一地段、同一道路经常发生反复施工、重复掘路的情况，建议进一步加强道路建设和管理水平，克服重建设、轻管理的弊端。

　　有代表指出，针对当前占路设摊、跨门经营出现的新情况新问题，要尽快研究制定相关措施，予以严肃整治。

三、关于全面推进“平安世博”建设

　　有委员建议，2010年世博会游客预计高达7000万人次，每天大量游客进出园区，为确保游客人身安全，政府有关部门应未雨绸缪，做好预案。

　　有代表提出，近期本市部分工地因缺乏明显施工标志或安全警示，导致多名路人骨折。为此建议，政府有关部门在贯彻落实有关文明施工规定时，要进一步加强世博施工安全监管，通过采取开辟便民通道，告知群众安全注意事项等措施，切实减少因施工对行车安全和居民生活的影响。

　　有代表反映，本市连续出现重型汽车违规行驶造成人员伤亡的重大交通事故，对此要高度重视，举一反三，加强对渣土运输车等重型车辆的运营安全管理。

四、关于切实做好世博知识产权保护工作

　　有委员提出，上海作为世博会承办方，要依据现有法律资源和政府签订的国际公约、条约，依法保护各方在专利、版权、商标，以及新的物种、集成电路等方面的知识产权保护工作。为此建议，一是要在更大范围内做好知识产权保护工作，不仅要打击侵犯世博标志的售假行为，还要关注布展、媒体转播演出、网上世博转播等方面的侵权问题；二是要用好诉前禁令，完善知识产权保护的法律救济程序，提供必要的法制保障措施；三是要明确世博园区内知识产权保护的主管部门和执法主体，以加强统筹，做好协调。

五、关于促进形成文明执法的良好氛围

　　有委员提出，为解决执法难、执法不力、执法不严的问题，缓解执法人员与执法对象之间的矛盾，建议政府有关部门加强职业道德培训，重点做好新进人员的上岗培训，督促执法人员文明执法。

　　有代表指出，目前，行政执法多采取集中整治，效果难以持久，容易故态重萌。为此建议，执法工作要形成常态机制，执法工作要常抓不懈，做到刚性管理，柔性执法，疏堵结合，以人为本。切实转变重堵轻疏，管理职权和责任不一致，执法力量和任务不对等，技术支撑和保障能力不足等问题。

六、关于进一步加强宣传

　　有委员和代表反映，调查发现，老百姓甚至是部分政府部门对人大颁布的《决定》和政府制定的临时性行政管理措施存在知晓度不高的问题，建议加大世博法制宣传力度，通过主流媒体引导、开辟电视专栏、集中法制宣传等形式，营造有利于世博会筹办的良好社会环境。

七、关于促进形成长效机制

　　有代表提出，政府有关部门根据《决定》授权制定临时性行政管理措施，既要考虑迎世博的需求，也要兼顾世博后的需求。应当及时总结经验，把有效的做法延续下去，将其转化为长效机制，包括上升为地方性法规，以进一步完善本市的法制环境，提高本市城市管理水平。

　　以上审议意见，以及市人大常委会监督检查组的报告中提出的建议，请市政府和有关部门研究，并按照《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》和《市人大常委会会议审议意见办理工作程序》的规定，在三个月内向市人大常委会提交整改落实情况的书面报告。

附件：关于《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》实施情况监督检查的报告

上海市人大常委会办公厅

2009年12月18日

关于《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》实施情况监督检查的报告

——2009年12月9日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

市人大常委会监督检查组副组长

市人大法制委员会主任委员 沈国明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　为全力支持办好世博会，2008年6月19日市人大常委会通过了《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》（以下简称《决定》）。为切实推动《决定》的贯彻实施，常委会决定将市人民政府关于实施《决定》的情况列为2009年度重点监督项目之一。受常委会委托，监督检查工作由法制委员会组织落实。为组织实施好这项工作，成立了由市人大常委会副主任周禹鹏为组长、市人大各专门委员会与工作委员会领导参加的监督检查领导组，下设工作组。监督检查工作于10月13日迎世博倒计时200天活动日正式启动。现在，我代表监督检查组，将监督检查情况报告如下：

一、监督检查工作的基本情况

　　本次监督检查的主要目的是，以依法促进和保障政府办好一届成功、精彩、难忘的世博会为出发点，以确保“平安世博”为重点，检查政府部门实施《决定》的有关情况，包括根据《决定》授权制定临时性行政管理措施的情况，以及需要进一步加强制度建设以保障世博会筹办工作顺利进行的情况。通过检查，推动市政府及其有关部门进一步将依法保障世博会筹办工作落到实处，及时解决世博法制保障工作中出现的新情况、新问题；促进本市各机关、企事业单位、社会团体、基层群众自治组织积极参与世博会筹办工作，提高全体市民的主人翁意识，积极营造有利于世博会筹办工作的社会环境和法治环境。

　　本次监督检查，采取政府部门自查、监督检查组专题检查相结合，专项检查与重点检查、常委会视察相结合，市人大监督检查与区县人大参与配合相结合等方法，并邀请部分市人大代表、市民群众和专家学者参与。监督检查报告以政府部门自查、监督检查组专项检查的结果为基础，广泛征求市人大各委员会、部分区县人大和市人大代表的意见，经法制委员会审议后形成。此次监督检查的主要特点：

　　一是重点突出、注重实效。本次监督检查主要是检查和推动市政府根据《决定》授权在社会治安、道路交通、安全生产、食品卫生、环境保护、市容环境、广告管理等领域，就采取临时性行政管理措施，制定政府规章或者发布决定等方面开展的工作。重点在于推动和支持市政府围绕“平安世博”，采取有效措施，确保世博会筹办工作安全顺利进行。

　　二是多方参与、形式多样。本次监督在梳理政府自查报告的基础上，开展了一系列较为深入的检查工作，重点选择了与《决定》授权有关的社会治安、道路交通、安全生产、食品卫生、环境保护、市容环境、广告管理等领域，听取市政府法制办、市公安局、市环保局、市安全监管局、市交通港口局、市食品药品监管局、市知识产权局等部门的专题报告，并深入现场开展检查。在工作形式上，监督检查组结合政府自查报告，进行实地检查，听取市人大代表、市民群众和专家学者的意见。同时，区县人大也以多种形式，推动了《决定》在本区县的贯彻实施。

　　三是注重宣传、营造氛围。在监督检查过程中，监督检查组高度重视对《决定》的宣传工作，邀请新闻媒体参加监督检查全过程，积极营造全民办博的良好氛围。在检查期间，组织部分常委会委员、人大代表在新闻媒体上围绕促进和保障世博会筹办工作出谋划策。

二、本市实施《决定》所取得的阶段性成效

　　《决定》实施以来，市政府各部门按照“全市动员、全民参与、全力以赴”的要求，扎实推进《决定》贯彻实施工作，不断完善世博筹办各项工作方案、计划和预案，并根据《决定》授权制定各类临时性行政管理措施，已出台相关文件（含通告和规范性文件）共13件（均已报市人大常委会备案），正在研究制定的17件，为整治社会治安、道路交通、市容环境、广告管理等领域的顽症提供了有力的法制保障，成效比较显著，社会反响良好。

（一）促进社会治安管理工作更加细致

　　确保平安是筹办世博会的的首要目标，市政府有关部门围绕本市公共场所安全管理和流动人口管理等方面，出台了《关于严禁携带易燃易爆危险品乘坐公共交通工具的通告》和《上海市实有人口服务和管理若干规定（暂行）》，明确了公共交通运营单位的安全检查义务，并在一定程度上解决了居住证制度和居住房屋租赁管理中存在的流动人口信息不全等问题。在监督检查中还了解到，世博安保指挥部在涉博制度建设方面，拟定了包括社会面控制等6大类的安保工作规范，确定了需制定的社会面安保方案86项。以《关于加强危险物品管控工作方案》为例，明确从生产、经营、运输、储存、使用、处置等环节对涉及8大类危险物品进行管控，坚决防止各类事故发生。市政府有关部门还加强了社区警务管理和网络虚拟社会管理工作，为世博会的安全举办夯实了基础。

（二）促进道路交通管理工作的改进

　　安全、畅通、有序的道路交通环境是世博会成功举办的重要支撑。市政府有关部门先后出台了《关于加强市区道路两侧非机动车停放管理的通告》、《关于清理整顿道路上指示牌的通告》和《关于加强本市高速公路管理的意见》，为有效管理提供了依据。

　　在非机动车停放管理方面，各区基本明确了非机动车道路停车点设置主体、日常管理单位和管理方式。中心12个区均有免费停放点，目前累计完成新增非机动车泊位8.2万余个。市公安局还对2900个停放点标志、标线、地面标识以及停车架等设置情况进行了检查，推动整改，并加强执法，使非机动车“乱停放”现象有所改观。

　　在道路指示牌管理方面，各区整治有力，拆除道路指示牌3150块，拆除擅自设置的非公路标志（指示牌）近千块，市中心区道路指示牌设置混乱现象大为改善，违规设置的道路指示牌基本清除。

　　在高速公路管理方面，市政府有关部门开展了高速公路路况质量和三年来平整度数据分析调查。截至10月底，公路道路整治完成853公里，占需整治总量的83%；高速公路和外环线沿线增建公共厕所任务基本完成；各路段增加了保洁人员270余人，落实了89处收费道口保洁责任制，基本达到了路况规范、路容整洁的要求。

（三）促进安全生产管理进一步加强

　　重大隐患专项治理、强化安全生产主体责任和监管责任是“迎世博、保安全”的有效抓手。市安全监管局制定下发了《“迎世博、保安全”危险化学品安全保障工作方案》，对危险化学品安全保障工作的重点内容和措施进行周密部署；全面开展危险化学品企业调查排摸工作，从严提出“关、停、并、转、迁、限”的建议；积极推进外环线以内、黄浦江上游水源区等重要区域危险化学品企业的布局调整和分类整治；加强剧毒、易制爆、易制毒等重点管控化学品动态监管；强化对世博会场馆周边300米内和中心城区120座重点加油（气）站实施防爆技术改造，以及其他多项安全技防措施；组织“平安世博”安全生产专项督查，共检查危险化学品企业4136家（次），查出隐患6864处，督促相关企业及时整改。

（四）促进食品安全监管工作水平进一步提高

　　世博会持续时间长、开放程度高、食品安全监管难度大。据估计，世博会参观者中，85%以上会在园区内用餐。对此，市食品药品监管局通过完善规章和各种监管措施，建立了覆盖食物链全程的食品安全保障体系，实行分区、分级保障。根据食品安全监督保障的重要程度，将全市划分为世博核心区、世博周边区和城市运行区三部分。根据保障对象的不同，分别采取全程监督措施、每天监督检查和重点监督抽查的办法，确保世博园区内不发生集体性食物中毒和食源性疾病事件，全市不发生重大食品安全事故。此外，还健全了突发世博食品安全事件应急处置预案。针对全市面上的食品安全保障问题，采取了全面整治、巩固提高、重点监管三项措施，通过创建食品安全示范街、开展世博食品安全专项行动、强化食品安全监管等工作，提高城市食品安全总体水平和食品安全监管能力。

（五）促进“绿色世博”氛围的形成

　　为了营造良好生态环境和推动城市可持续发展，市环保局通过滚动实施环保三年行动计划，不断加强环境保护和生态建设工作；在世博园区规划、建设、运营和后续利用的全过程中，积极倡导可持续发展理念，极力营造良好的“绿色世博”氛围。结合迎世博600天行动计划推进环境整治工作，推出有效措施，重点解决环境保护的薄弱环节。比如开展环境污染事故风险源的检查和整治，以饮用水源保护区和各水源地为重点区域，对700多家风险源根据风险类别提出相应的监管、限期整治或调整计划；对放射源的特殊监管要求也在市政府的相关公告中加以规定。继续完善世博会环境质量检测和应急体系，在世博园区建设1个环境质量自动监测站和9个自动监测点，并设立2辆流动监测车，实时获取空气、噪声、辐射及水环境质量动态信息。同时还建立了世博会环境质量预警预报机制，环保部门、水务部门和原水厂建立统一的信息通报制度，完善了现有环境空气质量预报，开发、建设了48小时高污染集合预报和预警信息发布系统。

（六）促进进一步解决城市环境管理中存在的问题

　　加强综合整治，完善市政设施，使市容市貌明显改观是《迎世博600天行动计划》提出的首要任务。市政府有关部门突出重点、营造亮点、把握节点，先后制定并颁布了《关于对乱刻画乱涂写乱散发乱张贴乱悬挂宣传品或者标语的行为加强管理的通告》、《关于加强本市建筑垃圾和工程渣土处置管理的通告》、《关于加强2010年上海世博会筹备和举办期间本市建设工程施工管理的通告》、《关于加强本市占用道路和其他公共场所设摊管理的通告》和《关于加强本市景观灯光设施设置管理的通告》等5个文件，促进了市容顽症的整治、城市设施的完善、城市环境的改善。截止今年10月份，共查处“五乱”违法行为2296起，罚款79.99万元，实施暂停通讯工具使用措施9764余起，违法行为人接受处理率大幅上升，城市化区域内“五乱”现象得到有效遏制。为加强对乱倒渣土的整治，全面启动了渣土处置区域专营工作，对运输处置实施政府指导价，逐步落实渣土对口消纳，并安装了渣土运输车辆电子标签系统。今年1-10月份，全市渣土排放申报总量达到3227万吨，同比增加1.5%，全市建筑渣土偷乱倒总量为5.56万吨，月均0.556万吨，同比下降21.8%。根据“标本兼治、重在治本，堵疏结合、因势利导，条块结合、以块为主”的乱设摊治理原则，对重要地区禁止设摊，其他区域禁止擅自设摊，通过分类管理、引摊入室、开辟临时疏导点、开设钟点市场等措施，有效减少了乱设摊数量。今年1—10月份，全市共查处乱设摊案件10万多起。

（七）促进市容的改善

　　为确保世博会期间上海市容市貌的整洁，市政府有关部门颁布实施了《关于加强流动户外广告管理的通告》、《上海市公共交通车辆和车站广告设置暂行规定》和《关于加强本市户外广告设施管理的通告》3个文件。截止今年10月底，全市共依法拆除各类户外广告3.18余万块，基本完成了600天整治任务量；黄浦江上的流动广告船、带有广告内容的飞艇目前已停止行驶。截止今年10月底，规范公交车身、车厢广告9621辆，占总计划的95%；规范出租车车身、车厢广告36480辆，占计划整治量的96%，检查发现出租车广告违规数2739辆次，并督促及时进行整改。

　　除了认真贯彻执行《决定》之外，政府部门也在积极执行最近陆续出台的与世博相关的地方性法规，《上海市志愿服务条例》、《上海市市容环境卫生管理条例（修正）》、《上海市旅游条例（修正）》、《上海市拆除违法建筑若干规定（修订）》等法规的作用正日益显现。

三、本市实施《决定》中存在的问题

　　在充分肯定实施《决定》取得明显成效的同时，监督检查中也发现：

　　一是仍有一些事项需要通过制定通告等文件严加管理。对于使用亚硝酸盐等食品添加剂、入沪生猪产品等亟需采取的特殊监控措施，对于世博期间本市危险化学品安全管理亟需采取严格的暂停行政许可、划定禁运范围、指定委托运输等新的管理举措，对于本市重点污染源与长三角地区部分高污染源排放需要实行的动态监控新机制，政府制定相关的文件已迫在眉睫。

　　二是一些执法难点尚未有效突破。检查发现，政府部门虽然出台了十余件文件，但其中设定的行政管理措施有不少属于约束性的规定，大多采取查处、取缔的方式，具体实施中一些执法难点尚未有效突破。

　　在整治流动食品摊贩方面，虽然《关于加强本市占用道路和其他公共场所设摊经营管理的通告》提出了“疏堵结合”的治理原则，但执法中多采取突击整治的方式，流动食品摊贩和夜排档被取缔后往往很快又卷土重来。而对流动食品摊贩的管理涉及多个部门，各部门分段管理，造成责任难界定，执法标准不统一，以及交叉执法等现象，容易形成“谁都可管、谁都不管”的局面，影响执法的严肃性。

　　在世博会知识产权保护方面，国务院于2004年专门颁布了《世界博览会标志保护条例》。但是，近两年来出现了无证贩卖世博特许产品、未经授权使用世博标志、冒用世博名义从事商业活动、销售假冒世博纪念品等违法现象。目前，对这些现象，工商、版权、专利、公安、城管、文化等多个部门的执法尚未有效衔接，执法标准不尽一致，难以适应世博会知识产权保护的要求。

　　三是部分政府部门对《决定》的作用认识不够充分。检查发现，还存在个别政府部门对市人大常委会出台的《决定》中关于政府可以根据《决定》授权出台临时性行政管理措施的规定认识尚不充分，没有抓住机遇改进本部门的工作，以提高行政管理水平。

四、对进一步贯彻实施《决定》的意见和建议

　　世博会的筹办涉及城市建设、城市管理、公共安全、市容环境、民生改善等各个方面，是一项巨大而系统的工程，成功举办世博会对上海城市管理和风险应对能力是一场严峻的考验。针对监督检查中发现的问题，我们建议：

（一）切实运用好《决定》的授权，加快形成有利于世博会筹办的法制环境

　　市政府各相关部门应以时不我待、只争朝夕的使命感和紧迫感，全力抓好《决定》所涉各项工作的贯彻落实。根据需要，政府各部门应当充分认识《决定》的作用，并尽早出台临时性行政管理措施，满足社会管理的需要，同时，要给执法留足充分的准备时间，留给社会和广大群众足够的适应期。各相关政府部门应当加强协调，牢牢守住“平安世博”这一成功办博的底线，将实施《决定》的重点转向确保“平安世博”目标上来，事关社会治安、公共安全、交通保障等方面新的管理措施，应当优先出台。

（二）进一步加强执法力度，有效破解执法难点

　　筹办世博会是上海促进和谐社会建设，树立法治政府、责任政府和服务政府形象的一次重要的法律实践。市政府各相关部门在制定和实施相关文件过程中，针对反复治理、反复回潮的顽症，要深入分析成因，采取有针对性的措施，切实做到疏堵结合，分类治理，标本兼治。针对目前疏导手段少、管理不衔接的问题，应当抓紧开展相关制度梳理，加强部门协调，切实解决职责交叉、任务重叠、执法扯皮的现象，加快形成管理合力。在世博知识产权保护方面，应当进一步加强执法力度，对世博园区周边地区、进出世博园区的主要交通干道以及中心城区主要街道、旅游景点、宾馆、大型商场周边加强巡察和整治，坚决取缔销售假冒世博会特许商品和其他侵犯世博会知识产权的违法行为。在执法过程中，应当注意保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护和保持城市正常运行秩序，争取社会各界和广大群众的支持。此外，对各种可能出现的突发性情况，执法部门应当制定相应的应急预案。

（三）进一步抓住世博会契机，积极探索城市管理的长效机制

　　市政府各相关部门应当将筹备和举办世博会作为提升上海法治水平和城市管理水平的重要契机，积极探索疏堵结合的有效机制与体制，切实巩固执法成果，及时总结成功经验，将世博会期间行之有效的一些临时性行政管理措施转化为常态化的城市管理制度，促进建立城市管理的长效机制，并为上海地方立法的完善积累宝贵的经验。主题词：市人大

上海市人大常委会办公厅2009年12月18日印

（共印45份）