——2005年10月27日在上海市第十二届人民代表大会

　　
　　常务委员会第二十三次会议上
　　上海市人大常委会食品安全相关法律法规
　　执法检查组副组长杨颖顺

　　
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　食品安全相关法律法规执法检查，是今年常委会工作监督的重点项目之一。6至8月，常委会食品安全相关法律法规执法检查组（以下简称执法检查组）依据《中华人民共和国食品卫生法》及相关法律法规，重点对本市猪肉及其制品的卫生与安全状况进行了监督检查。执法检查组由常委会副主任朱晓明、胡炜任组长，市人大教科文卫委员会会同市人大财经委员会负责日常工作。我受执法检查组的委托，现将有关情况向常委会报告如下：
　　一、执法检查工作的基本情况
　　（一）根据分品种、分环节、分主题的总体安排，今年食品安全执法检查以“大卖场食品吃得放心”为主题，品种为猪肉及其制品，形式以实地检查为主，着重了解本市食品安全监管部门职能调整的落实情况，检查政府相关部门对猪肉及其制品卫生与安全监管措施的到位情况。
　　（二）本次执法检查涵盖了猪肉及其制品“从源头到餐桌”的主要环节。2004年，本市肉类食品消费量近60万吨，其中猪肉及其制品55万吨。全市现有大卖场123家，年销售鲜冻猪肉、腌腊制品和熟肉食品约占全市同类肉品消费总量的20%；肉制品生产加工企业约100家；定点生猪屠宰场35家，2004年屠宰生猪599万头，其中来自外省市的生猪占68%；市境公路道口56个，其中依法对进入本市的动物及动物产品进行检疫的指定道口8个，由公安、陆管部门协管的道口12个，无专人管理的非指定道口36个。3个月中，执法检查组共组织了12次集中检查活动，实地检查大卖场12家、生产加工企业15家（其中8家委托区县人大组织检查）、屠宰场7家、道口10个。对大卖场、屠宰场、道口的实地检查一半是明查、一半是暗查，对生产加工企业均进行暗查。
　　（三）为保障人大代表依法履职，充分发挥代表作用，执法检查组就有关法律法规以及执法检查要点，组织代表进行了集中培训，并听取了市政府有关部门依法行政情况的报告；每次检查活动还邀请有关专家参与，讲解食品卫生安全知识，点评被检查单位情况，并由相关政府部门为代表提供采样检测等技术支持。本市主要新闻媒体记者也随行采访，共刊播新闻报道110多条，从不同角度对检查活动和代表的意见建议作了生动反映，提高了人大执法检查的透明度。此外，执法检查组成员还通过人大网议、电台直播等形式，和市民进行实时互动交流。
　　（四）本次执法检查历时3个月，正值持续高温的炎夏，共有112名市人大代表、20名在沪全国人大代表参加了集中执法检查，总计超过200人次。常委会主任龚学平，副主任周慕尧、包信宝、刘伦贤、张圣坤、朱晓明、胡炜、王培生和秘书长孙运时，以及部分常委会委员，参加了检查活动。不少代表还持证对大卖场进行暗访，共向执法检查组反馈了30多份暗查结果。19个区县人大也结合地区实际，开展了不同形式、不同内容的食品安全执法检查。常委会领导高度重视、人大代表踊跃参与、区县人大积极联动，确保了本次执法检查工作的顺利开展。在集中检查活动结束后，执法检查组还召开专题座谈会，听取了部分人大代表、企业、行业协会的意见和建议。本次执法检查选题准、透明度高、效果实在，得到了社会和广大市民的肯定。
　　二、对当前本市猪肉及其制品安全情况的总体评价
　　从执法检查的情况来看，当前本市大卖场销售的肉类及其制品的卫生与安全状况总体上是好的，基本上可以放心食用。主要表现在以下方面：
　　（一）探索建立了本市食品安全监管新机制。市政府高度重视食品安全工作，去年底对相关部门的职能作了调整，将原由卫生部门负责的食品卫生监管职责分别划归食品药品监管部门和质量技术监督部门，从而进一步理顺了食品安全监管体制。在生猪及肉制品上，明确由市食品药品监管局牵头实施综合监管，市经委、农委、质量技监局协同进行规划、动物防疫和产品质量监管。政府有关部门按照“堵源头、端窝点、严准入、强监管”的原则，加强配合协调。今年以来，为进一步提高超市食品卫生与安全水平，市食品药品监管局发布了《关于进一步加强超市食品卫生管理的通告》，对食品采购索证、现场食品加工、食品保存条件、销售熟食卤味等内容作了明确规定；为促进大卖场强化肉类食品卫生安全工作，市经委、市食品药品监管局共同召开专题会议，联华等21家超市在会上向全市同行发出倡议，承诺不断提高超市食品安全水平；为进一步严厉打击食品“黑窝点”，有关部门联合发布了《关于禁止为无证无照食品生产加工活动提供场所的通告》，规定了对此类违法行为可以并处最高50万元罚款的行政措施。以上这些举措进一步强化了肉类食品卫生安全工作，社会反响良好。
　　（二）生产经营企业和道口建立了比较规范的食品卫生与安全监管制度。目前大卖场经营行为比较规范，销售的肉类食品以爱森、上食、苏食、双汇等品牌产品为主，能较好地执行索证验证制度，硬件设施也较过去有了一定程度的改善；肉制品生产加工企业实行生产许可证管理，具备了食品生产的基本条件；屠宰场布局逐步趋向合理，一个年屠宰能力为300万头的现代化生猪屠宰厂已在嘉定区竣工；屠宰检疫检验制度逐步得到完善，外省市来沪生猪宰前5%的抽检制度落实较好，全市220名动物检疫人员业务素质不断提高，已全部取得“生猪屠宰场检疫员上岗证”；市境道口检疫检查环节基本得到落实，8个指定道口可实行24小时实时监控。通过本次执法检查，有关企业的生产经营行为进一步规范，据市食品安全监管部门公布的数据，今年第三季度超市大卖场熟食合格率达82.1%，明显高于熟食店51.6%的合格率。
　　（三）猪肉及其制品卫生安全的法规和标准体系正在逐步完善之中。在法律和行政法规方面，主要有《食品卫生法》、《动物防疫法》、《产品质量法》和《生猪屠宰管理条例》；在国家标准和地方标准方面，主要有《生猪屠宰操作规程》、《猪肉卫生标准》、《肉类加工厂卫生规范》和《上海市超市商品质量管理规范》等，这些法规和标准为依法行政奠定了基础。
　　参加执法检查的人员在充分肯定政府有关部门及有关企业工作的同时，也提出了存在的问题和必须引起重视解决的薄弱环节，主要有：
　　一是在源头监管上还存在隐患和漏洞。在对屠宰场进行执法检查时，人大代表随机抽检了9个批次共28份待宰生猪的尿样和12份猪肝，发现某屠宰场的4份猪肝呈“瘦肉精”阳性，共涉及来自市外某公司的生猪147头；有关政府部门前一阶段在部分大卖场、肉类批发市场、副食品交易市场抽检了126件猪肉及其制品，其中7件检出“瘦肉精”，检出率为5.6%。这两项检测结果表明，“瘦肉精”残留仍是目前一个比较突出的隐患。从面上来看，当前在入沪生猪、猪肉及肉制品的延伸监管，入境道口的“守门”把关，屠宰、批发、销售等环节的衔接，问题产品的追踪溯源，以及进一步提高检验检测的能力和水平等方面，都不同程度地存在薄弱环节。
　　二是企业硬件建设和内部管理有待加强。检查中发现：相当数量的屠宰场设施简陋、卫生条件较差；不少屠宰场未严格执行生猪需有一定待宰期的要求；大部分企业宰后肉品运输车辆没有封闭，肉品宰后流通环节存在卫生隐患；有些屠宰场没有严格按照检验检疫规程进行操作，对一些法定病害的检疫存在疏漏，检疫记录不完整、不规范。部分肉制品生产加工企业规模和场地偏小，即使一些规模较大的企业，布局也不甚合理，影响卫生安全控制；有些企业原料和辅料管理不规范，存在超量和超范围使用添加剂情况；车间消毒隔离制度执行不力，生产场所卫生状况较差。大卖场销售的肉类熟食和鲜冻猪肉大部分仍以散装为主；部分大卖场索证管理不严且单证没有装订成册，人员培训和设备消毒措施不落实，冷藏和保温设备不符合要求，冷库内不同食品没有做到分类分架存放和“先进先出”；一些大卖场肉类食品标签不符合规范，甚至擅自改动标签上的生产日期、保质期等内容；还有一些大卖场没有认真执行熟食改刀后4小时内销售和熟食“当日清”制度；个别大卖场甚至销售变质肉品等。
　　三是现有法规和标准体系存在一定缺陷。与生猪养殖和屠宰相关的法律规定主要有《农业法》、《动物防疫法》，以及多个行政法规和规章。但目前运作中发现，这些规定有些缺乏衔接，特别是对生猪养殖过程中投入品的使用缺乏专门的法规规范。在标准方面，也有口径不一、而且同一内容往往有多个技术标准、相互之间不协调等问题。以“瘦肉精”残留检测为例，国家不同部委出台的标准不相一致，给实际操作带来困难。
　　三、对进一步加强本市肉类食品安全工作的几点建议
　　参加执法检查的人员认为，本市食品卫生与安全的形势总体是好的，同时也应当清醒地看到仍存在一些不容忽视的问题。这些问题有历史因素形成的，也有随着经济发展和人民生活水平的提高而新出现的。做好食品卫生与安全工作，需要始终从“民以食为天，食以安为先”的高度出发，始终坚持以人为本、执政为民。希望市政府逐一梳理猪肉及其制品卫生与安全的各个环节，研究制定工作目标和改进措施，一步一步地抓好落实，不断提高本市的食品卫生与安全水平。
　　（一）进一步完善食品安全综合监管方式，建立长效机制。当前要着力完善与“从田头到餐桌”的供应链相适应的监管链，进一步细化相关部门对猪肉及其制品的监管职责。一要研究改进源头监管的有效办法。按照“饲养—屠宰、屠宰—批发、批发—零售”的“三对接”思路，进一步完善与外省市的合作关系，探索在市外直接建立生猪饲养基地，尝试实行市内按区域定点集中采购进货，努力实现生猪和猪肉卫生安全的全程监管。二要加强市境道口管理。形成以主管部门为主、相关部门配合的道口安全监管机制，并将食品安全列入道口监管范围，不断加强对入沪的猪肉及其制品的检验检疫工作。三要加强市场运行监管。在开展专项整治的同时，更要坚持做好日常行政执法，加大抽检力度，逐步建立并完善食品标签追溯制度及危险因素评估和预警监测体系。四要重视食品安全研究机构、研究队伍和专业技术队伍的建设，整合检验检测机构力量，加强快速检测手段的研究和推广，进一步增强食品安全的技术保障能力。五要加强市、区县两级监管部门的自身建设。本市新的监管体制调整仍有若干环节需要磨合和协调，人财物配置与新的监管需求还有不相适应的地方，尤其是区县的监管体系要进一步加以理顺并加强。
　　（二）督促企业严格遵守食品安全法律法规和标准，认真做好食品安全基础工作。企业守法经营、诚信经营是保证肉类食品安全的重要基础。一要严格准入制度，科学制定屠宰场、生产加工企业、批发市场、大卖场的资质和标准，积极推行认证管理，加大对屠宰场和生产加工企业的整合力度，加快推进无害化处理设施的建设。二要充分发挥行业协会作用，通过行业自律来营造诚信经营的良好氛围。三要加大对违法违规行为的处罚力度，对检查不合格的要予以曝光、限期整改，使失信者失去市场。四要加强对企业经营管理人员和一线操作人员的业务培训，督促企业加强食品安全关键环节的岗位设置、人员配备和制度落实，帮助企业提高基础管理水平。五要积极创造条件，鼓励和帮助有条件的企业扩大生产经营规模，扩大品牌产品的市场占有率。
　　（三）加快地方立法进程，为食品安全提供法制保障。根据食品安全有关法规缺失和滞后的状况，要抓紧启动食品安全方面急需急用的政府规章的调研起草工作，条件成熟时可作为地方性法规草案提交市人大常委会审议。争取明年上半年由市政府出台《肉类及其制品管理办法》，同时按照食品分类，逐步制定乳制品、禽蛋、水产品、蔬菜、果品等卫生安全管理的政府规章。此外，要进一步加强食品安全标准体系的研究，整合现有标准，争取尽早形成分类别、分品种、具有可操作性的肉类食品标准。
　　（四）加强食品安全宣传教育，充分发挥社会监督作用。社会监督往往能发挥政府监管难以替代的重要作用。首先要不断完善食品安全信息发布制度，通过报纸、广播、电视、网络等多种途径，向广大市民宣传和普及食品安全知识，切实维护消费者的知情权，增强消费者的自我保护能力。其次要充分发挥媒体和消费者等各个方面的积极性，完善投诉和举报奖励制度，形成全社会关注食品安全的良好氛围和舆论机制。
　　以上报告，请予审议。