——2009年8月18日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

市人大城市建设环境保护委员会委员毛文佩

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2009年8月3日,市人大城市建设环境保护委员会召开第十一次会议,对《上海市饮用水水源保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)及其说明进行了审议。此前,城建环保委员会开展了立法调研： 赴黄浦江上游水源地、青草沙水源地以及部分郊区中小型水源地进行实地调研；召开江苏、浙江、上海两省一市人大城建环保委及政府有关部门参加的立法研讨会；多次召开座谈会听取部分市人大代表、市政府相关部门、区政府法制部门和有关专家对保护上海饮用水水源的意见及建议。8月11日,组织了由常委会组成人员参加的对《条例(草案)》的解读。现将审议意见报告如下：

委员会认为,1985年市八届人大常委会通过的《上海市黄浦江上游水源保护条例》,作为全国第一部有关水源保护的地方性法规,实施20多年来,对于加强本市主要饮用水水源即黄浦江上游水源保护,确保上海人民饮水安全发挥了极其重要的作用。但是，目前本市饮用水原水供水格局正在发生重大调整，约占现在全市供水量16%的陈行水库已建成使用多年，青草沙原水工程一期于2010年建成启用后将成为本市第一大饮用水供水地，崇明东风西沙水源地将规划建设，黄浦江上游水源地功能仍将保留（仍将承担全市近1/3的饮用水供水），本市正在逐步形成“两江并举、多源互补”的供水格局。在这种情况下，仅靠一部《上海市黄浦江上游水源保护条例》已经不能全面有效地保护全市饮用水水源。2007年，市十二届人大五次会议期间，沈红慧等11位代表就提出了关于制定《上海市饮用水水源保护条例》的议案。2008年,十届全国人大常委会第三十二次会议修订通过了《中华人民共和国水污染防治法》,其中对饮用水水源的保护作了专章规定,确定了饮用水水源保护的基本原则、保护制度、保护及管理要求等,《上海市黄浦江上游水源保护条例》的相关内容与这些规定不尽符合，这也对地方性法规的修改提出了客观要求。因此，为全面有效保护本市的饮用水水源,制定一部与上位法一致又与上海实际相符的地方性法规已经十分必要和迫切。

《条例(草案)》按照《中华人民共和国水污染防治法》的有关规定,结合本市实际,吸收和保留了《上海市黄浦江上游水源保护条例》一些行之有效的条款，对本市饮用水水源保护作了更为全面严格的规定。比如，对全市所有的饮用水水源统一实行保护区制度，保护区划分为一级保护区和二级保护区，黄浦江上游水源地再划定准保护区；保护区范围内采取严格的保护措施，除黄浦江上游水源外，其他水源一级保护区实行封闭式管理，禁止一切可能污染水体的人类活动，已经建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目都要拆除或者关闭。同时，针对黄浦江上游饮用水水源是开放的通航水域，《条例（草案）》就防止船舶和码头作业污染饮用水水源作了有针对性的规定。委员会认为,《条例(草案)》的内容基本可行,可以提请本次常委会会议审议。同时,委员会还对《条例(草案)》提出了需要进一步修改、完善的意见和建议,主要是：

一、 关于饮用水水源定义

《条例(草案)》第二条规定,饮用水水源是指向供水企业生产饮用水提供原水的水源。而从《条例(草案)》的立法本意、整体内容和制度设计来看,本条例所调整的饮用水水源应为向生产自来水的供水企业提供原水的地表水水源。为此,建议对饮用水水源定义作进一步研究修改。

二、 关于危险品装卸码头管理

《条例(草案)》第十九条第一款规定,“饮用水水源二级保护区内和饮用水水源准保护区内,禁止设置危险品装卸码头”,但对已建成的危险品装卸码头如何处理并没有明确,对给饮用水安全造成极大威胁的危险品水上过驳作业也没有作出规定。建议明确已建成的危险品装卸码头应当按照一定的程序拆除、关闭或者调整为普通货物装卸码头,同时禁止危险品水上过驳作业。

三、 关于备用取水口

《条例(草案)》第二章第二十一条对备用取水口的保护作出了规定。从备用取水口的功能和作用看，是在常规的饮用水取水口发生重大意外状况后作应急之用,《条例(草案)》第二章有关饮用水水源保护的相关规定，如水源保护分级管理制度等并不适用于备用取水口;且第二十一条关于半径一百米水域保护的设定是否科学合理,有待进一步研究。为此,建议第二章水源保护中删除该条规定,相关内容可纳入第三章有关饮用水水源污染事故处理应急预案中。

四、 关于饮用水水源水质监测

《条例(草案)》第二十二条规定,“市和区县环保部门应当定期对饮用水水源水质进行监测”，“市环保部门应当在年度环境状况公报中,公布饮用水水源水质情况”。但水质情况是动态变化的，且上海地处长江流域和太湖流域下游,长江和黄浦江又是通航的开放水域,从确保饮用水水源安全的角度来看,仅有定期监测是不够的，建议在法规中明确建立饮用水水源安全风险监测和评估制度；并建议除了在年度环境状况公报中公布饮用水水源水质情况外,再增加确定合适的媒介及时公布水质监测信息的内容,以保障公众的知情权。

五、 关于法律责任

《条例(草案)》第二十八条、二十九条、三十条在法律责任的设定上，除责令改正外，都规定了“并可处以”罚款的规定。但从水源地保护应实行最严格管理制度出发,法律责任一章应当作出更为刚性的规定,不宜赋予过多的自由裁量权。建议将“并可处以”修改为“并处以”。另外,在罚款额度的设定方面,应当与相关法律法规的规定相协调,比如《条例(草案)》第三十条第二款规定，装载剧毒化学品以及除废矿物油以外的危险废物的船舶在禁止通行的区域行驶或者停泊的,由海事行政管理部门责令驶离该区域,并可处以5000元以上5万元以下的罚款,而《中华人民共和国内河交通安全管理条例》对于船舶装卸、过驳危险货物或者载运危险货物进出港口未经海事管理机构、港口管理机构同意的行为，规定处以2万元以上10万元以下的罚款。危险品船舶驶入禁航区行为的危害程度要远远大于不申报擅自进出港口行为,因此，建议研究修改。

六、 关于建立环境污染责任保险制度

实践表明,环境损害事故造成的损失往往是不可估量的,很多情况下都会超出责任主体的偿付能力。就黄浦江上游水源地等四大水源地而言，最大的风险源是航行于长江、黄浦江的船舶,这些船舶普遍安全管理的意识和能力薄弱,事故处置和偿付能力不足。建立环境污染责任保险制度有助于提高船舶和企业的防污染管理水平，降低污染风险。且《国务院关于保险业改革发展的若干意见》也明确提出要采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展环境污染责任等保险业务。目前，本市有关部门也在作这方面的探索和实践。从本市饮用水水源保护的实际情况出发,非常有必要建立环境污染责任保险制度，建议增加有关内容。

七、 关于授权制定配套的规范性文件

《条例(草案)》第十条、十一条、十七条、二十五条等条文都授权政府部门制定配套的规范性文件。这些授权制定的制度、办法、方案作为条例实施的重要配套性文件,尤其像水源保护区范围的划分方案等,直接关系到条例相关管理制度能否落到实处。因此，政府部门要抓紧研究制定,及时向社会公布，确保与条例同步实施。

八、 关于郊区小型饮用水水源

目前，全市郊区各区县共有小型饮用水水源60余个，约占全市供水量的18%左右，这些水源普遍水质较差，环境风险大。当前，市政府正在积极推进本市供水集约化，并计划于2015年前完成，届时本市郊区小型饮用水水源将弃用，分散取水口将归并到四大水源地。因此，建议各级政府及有关管理部门加快推进集约化供水进程，提高郊区群众饮用水的安全性。在过渡期间，要按照《条例（草案）》的各项规定，实施严格管理，确保饮用水安全。

九、 其他

饮用水水源保护涉及众多的行政管理部门，各管理部门既要各司其职，依法严格管理，更要加强协调配合，形成工作合力，共同担负起保护本市饮用水水源的职责。

此外,《条例(草案)》的一些条款内容及文字表述还需要作进一步修改、完善。

以上报告,请予审议。