——2009年8月18日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

上海市环境保护局局长张全

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市政府的委托，就《上海市饮用水水源保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、 制定的必要性

饮用水水源保护是保障市民饮用水卫生、安全的一项基础性环境保护工作，事关人民群众的生命和健康，事关城市公共安全，也是构建和谐社会的重要组成部分。胡锦涛总书记在2003年中央人口资源环境工作座谈会上指出：“环境保护工作，要着眼于让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物、在良好的环境中生产生活。”温家宝总理在2005年中央人口资源环境工作座谈会上再次强调：“要切实抓好水污染防治，加强对城乡污染源的监控，保护饮用水水源地，保障群众饮水安全。”这些讲话为本市饮用水水源保护工作提出了明确的指导思想和具体要求。

目前，本市共有饮用水水源约70余个（包括在建、拟建的饮用水水源），其中市级重点饮用水水源4个（黄浦江上游、陈行水库、青草沙、崇明东风西沙）；区县、乡镇级小型饮用水水源60多个。近几年来，随着经济社会的发展和市民生活水平的提高，饮用水水源保护问题越来越受到社会关注。20世纪80年代，黄浦江上游是本市饮用水的主要来源，为了加强对黄浦江上游饮用水水源的保护，1985年4月19日，市人大常委会审议通过了《上海市黄浦江上游水源保护条例》（以下简称《条例》），并于1990年作了修订。1987年8月29日，市政府发布了《上海市黄浦江上游水源保护条例实施细则》(以下简称《实施细则》)，并于1996年、1997年作了两次修正。《条例》和《实施细则》颁布以来，本市加大了黄浦江上游饮用水水源的保护设施建设的投入，建成了集中污水治理设施9个，在饮用水水源保护区两岸种植了一定宽度的水源涵养林带，同时加强了工业污染和畜禽养殖污染的治理力度，关闭了一批污染严重的工业项目和畜禽养殖场。通过这些措施，黄浦江上游水源水质得到了明显的改善。

随着经济社会的快速发展和人口的不断增长，市民环境保护意识和对饮用水质量要求的不断提高，本市饮用水水源保护工作也面临着一些新情况、新问题，主要表现为：

（一） 黄浦江上游水源以外的其他水源地缺乏相关的制度规范。为了适应经济社会发展的需要，本市已确定从长江和黄浦江两江取水，以长江取水为主的原水取水格局，其中，长江取水约占全市取水量的70％。而现行《条例》仅适用于黄浦江上游饮用水水源的保护，黄浦江上游以外的其他水源保护，尚无可适用的具体规定。从全面保障市民饮用水卫生、安全来看，亟需制定覆盖全市饮用水水源保护的地方性法规。

（二） 船舶污染仍存在较大的安全隐患。由于长江和黄浦江为本市水上交通要道，黄浦江上游水源保护区内仍有许多码头，过往船只频繁，水上交通事故时有发生。据海事部门统计，1984年至2005年，本市共发生船舶污染事件837件，平均每年约40件。这些水上交通事故往往造成有毒有害物质进入水体，严重影响饮用水水源的安全。例如2003年8月5日在黄浦江上游水源准保护区内发生的船舶碰撞事件导致85吨燃油泄漏，威胁到了黄浦江上游饮用水水源的取水安全。

（三） 农业面源污染依然严重。目前本市黄浦江上游水源保护区和一些中小饮用水水源周边存在不少畜禽养殖场和水产养殖场。根据2008年市环保局组织的农业污染源普查结果，仅黄浦江上游饮用水水源保护区域范围内就有21家规模较大的畜禽养殖场、1054个水产养殖场，养殖面积达3.81万亩。畜禽养殖排放的废水以及水产养殖污染严重影响了饮用水水源水质，目前全市农业面源污染占饮用水水源保护地区污染总量的60％左右。

（四） 《条例》的部分内容已与国家的有关规定不尽一致。《条例》实施二十多年来，国家相继制定、修订了《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》等一系列法律、行政法规，《条例》规定的部分内容如保护区的划分、保护区的保护要求等，与《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》等法律、行政法规的规定不尽一致，需要按照法制统一原则及时修改。

综上所述，为了加强本市饮用水水源保护，保障饮用水安全，有必要在《条例》的基础上，根据本市实际情况，制定新的地方性法规。

二、 《条例（草案）》的起草过程

2008年初，市环保局开始着手《条例》修订起草的准备工作，对本市饮用水水源保护现状进行了调研，并对饮用水水源保护法律制度进行了专题研究。在总结《条例》实施经验、借鉴外省市饮用水水源保护经验的基础上，保留了原《条例》实施中行之有效的制度规范，起草了《条例（草案）》。在形成《条例（草案）》初稿后，市环保局还以座谈会、信函等形式征求了相关管理部门、法律专家的意见，作了多次修改。

《条例（草案）》上报市人民政府后，市政府法制办组织听取了市发展改革、建设、规划、水务、交通港口、农业、海事等相关管理部门和区县政府的意见，征求了市高级人民法院的意见。在此基础上，经反复修改，形成了目前的《条例（草案）》。

三、 《条例（草案）》主要问题的说明

（一） 关于适用范围（《条例（草案）》第三条）

原《条例》仅适用于黄浦江上游饮用水水源的保护，随着本市饮用水水源的扩大，全市饮用水生产中取之于黄浦江上游以外的饮用水水源的原水比例将不断增长，原《条例》的不适应性十分明显。虽然《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》对饮用水水源的保护也作了规定，但相对比较原则，缺乏针对本市实际的可操作性的制度规范，不能适应对黄浦江上游以外的其他饮用水水源保护和管理的需要。为此，《条例（草案）》将适用范围扩大至对全市饮用水水源的保护和管理。

（二） 关于饮用水水源保护生态补偿制度（《条例（草案）》第十条）

划定饮用水水源保护区，实施严格的管理措施，必然会限制饮用水水源保护区内人们的生产、生活活动，影响水源地附近区域的经济和社会发展。这种为了更大范围的区域利益或者其他区域利益而限制某一特定区域经济社会发展的现象，必然产生不同区域群体间的利益差异与利益冲突，需要一种制度性机制来予以调节和平衡。建立饮用水水源保护生态补偿法律制度，是调节和平衡饮用水水源利用地与饮用水水源保护地之间利益差异和利益冲突的重要措施。据了解，浙江、江苏、福建、辽宁等省已经建立了饮用水水源保护生态补偿制度，对饮用水水源的保护起到了积极的促进作用。目前，本市有关部门也正在抓紧研究通过财政转移支付等方式建立饮用水水源保护生态补偿制度。为此，《条例（草案）》明确本市建立饮用水水源保护生态补偿制度，并将饮用水水源保护生态补偿资金纳入市和区县财政转移支付范围。同时要求市发展改革委会同市财政、环保、水务等有关管理部门提出饮用水水源保护生态补偿财政转移支付的具体办法，报市政府批准后执行。

（三） 关于饮用水水源保护区域的分级管理（《条例（草案）》第十一条、第十四条、第十五条、第十六条）

饮用水水源保护区制度是《水污染防治法》确立的一项重要制度，是饮用水水源保护的重要措施。饮用水水源保护区域分为保护区和准保护区；其中，保护区又分为一级保护区和二级保护区。《水污染防治法》对各级饮用水水源保护区域的管理要求作了原则规定，《条例（草案）》在《水污染防治法》的基础上，根据本市实际情况作了进一步细化和完善，明确本市对饮用水水源地划定保护区域范围，并对保护区域实行分级管理，对陈行水库、青草沙、崇明东风西沙等水库型饮用水水源，将其保护区域分为一级保护区和二级保护区；对黄浦江上游等开放型饮用水水源，将其保护区域分为一级保护区、二级保护区和准保护区。

同时，《条例（草案）》明确了各级饮用水水源保护区的管理要求，在加强对工业污染源治理的同时，加大了对农业面源污染的治理力度。对一级保护区，考虑到其区域面积相对较小，对饮用水水源的保护最为关键，《条例（草案）》采取了最为严格的保护措施，除黄浦江上游饮用水水源外，其他饮用水水源一级保护区要求实行封闭式管理，设置隔离设施，禁止进行任何可能污染饮用水水体的活动，对黄浦江上游饮用水水源一级保护区，除允许相关船舶通行外，禁止船舶停泊、装卸以及其他与保护饮用水水源无关的活动。对二级保护区，除按照《水污染防治法》规定禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目外，《条例（草案）》还明确了禁止设置畜禽养殖场，对生活污水实行纳管排放，限制农药、化肥的使用，禁止设置危险品码头，明确建设项目环境影响评价文件全部由市环保局进行审批等措施。

此外，对划定准保护区的饮用水水源地，《条例（草案）》除按照《水污染防治法》规定“禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目，改建项目不得增加排污量”外，还根据本市实际，明确禁止设置规模化的畜禽养殖场，禁止设置危险废物和生活垃圾堆放、处置场所，禁止设置危险品码头，对水产养殖和船舶运输提出污染防治要求等措施。

（四） 关于码头、船舶污染饮用水水源的防治（《条例（草案）》第十九条、第二十条）

据市环保局统计，目前本市饮用水水源保护区和准保护区内设有码头（含浮吊船）160多座。货物在码头装卸过程中，时常发生散落水体的现象，特别是危险品的散落将会严重污染周围水体，影响饮用水安全。为了防止货物在码头装卸过程中污染饮用水水源，《条例（草案）》对饮用水水源保护区域内码头的管理作了具体规定，明确饮用水水源一级保护区内，禁止设置装卸码头；饮用水水源二级保护区和准保护区内，禁止设置危险品装卸码头。对二级保护区或者准保护区内建设的码头，要求港口经营单位采取污水纳管排放、防止货物散落水体等污染防治措施。

另外，鉴于本市每年还约有40件船舶污染水体的事件，为了减少这些船舶污染事件对饮用水水源的影响，《条例（草案）》对防治船舶对饮用水水源的污染作了专门规定，区分饮用水水源的不同敏感区域，分别作出禁止通行和限制通行的规定，并明确了船舶通过饮用水水源保护区的具体污染防治要求。同时，考虑到黄浦江和长江属于水上交通的重要通道，禁止船舶在所有的水源保护区和准保护区内通行尚不具备条件，因此，《条例（草案）》在保证饮用水水源安全的同时，统筹考虑了船舶运输的需要，将船舶禁止通行的范围限定在青草沙、陈行水库、崇明东风西沙饮用水水源一级保护区内。对黄浦江上游饮用水水源保护区，青草沙、陈行水库、崇明东风西沙饮用水水源二级保护区，以及其他饮用水水源的一级保护区和二级保护区，仅对运输剧毒化学品以及除废矿物油以外的危险废物的船舶作出禁止通行的规定。

（五） 关于饮用水水源污染事故的应急处置（《条例（草案）》第二十五条、第二十六条）

近几年来，造成重大环境影响的事件逐渐增加，尤其是污染饮用水水源、影响老百姓饮水安全的突发性事件在我国时有发生，如2005年11月吉林发生的“松花江水污染事件”、2009年2月江苏盐城发生的水污染事件，都严重影响了当地的饮用水安全。本市2003年8月也曾发生过油轮漏油等影响饮用水水源安全的突发性事件。这些事件直接关系到人民生命安全，如果处理不当，将会扩大对社会的影响，威胁城市安全。因此如何应对饮用水水源环境污染突发性事件，完善应急预警机制正成为饮用水水源保护的重要内容。为此，《条例（草案）》对饮用水水源污染事故的管理作了以下规定： 第一，明确市和区县人民政府应当组织编制饮用水水源污染事故处理应急预案。第二，要求本市重点水污染物排放企业和供水企业根据饮用水水源污染事故处理应急预案，编制饮用水水源污染事故处理应急方案，并分别报所在地区县环保部门和水务部门备案，同时做好相关的应急准备和应急演练工作。第三，有关单位发生突发性事件，可能造成饮用水水源污染事故的，要求有关单位采取应急措施，并立即向市或者区县环保部门或者应急联动机构报告。管理部门在接到报告后，应当立即派人赶赴现场调查，采取有效措施，控制并消除事故影响，防止污染饮用水水源。第四，饮用水水源污染事故发生后，市应急联动机构或者市环保部门应当启动相应的饮用水水源污染事故应急预案，并及时向受影响地区发布饮用水水源污染事故警报。卫生、水务等其他有关部门应当按照饮用水水源污染事故应急预案的分工做好相应的应急工作。第五，饮用水水源污染事故导致饮用水供应中断的，要求市或者区县人民政府采取饮用水应急供应措施，确保市民饮水。

《条例（草案）》及以上说明，请予审议。