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关于加快修订《上海市住宅物业管理规定》的议案
许丽萍

  一、 加快修订《上海市住宅物业管理规定》的必要性

  住宅物业管理是一项涉及千家万户的重大民生工程。《上海市住宅物业管理规定》(以下简称规定)自2010年修订、2011年实施以来,对规范全市住宅物业管理工作发挥了积极作用。2016年市人大常委会组织了专项执法检查,代表们在听取政府相关部门的情况通报后,分组赴不同类型和不同规模的社区开展广泛调研,既看到《规定》实施五年来取得的许多成绩,也总结梳理出目前住宅物业管理存在的突出问题,内容涵盖政府管理部门的责任边界、业主委员会定位与作用、物业管理收费机制、专项维修资金续交等,认为《规定》的部分条款已不适应本市当前住宅物业管理的实际情况;部分条款的规定偏于原则,需要进一步细化;同时也需要结合近年来住宅物业管理的实践经验增加一些条款。即需要从强化社区自治、优化社区管理模式、切实提升本市住宅物业管理水平的角度出发,尽快对《规定》加以修订完善,以进一步发挥法制引领和保障作用,让老百姓有更多的获得感。

  二、修订法律的依据:

  《规定》修订的主要依据,一是近年政府对加强社区治理颁布系列文件,有些内容与住宅物业管理密切相关,新政策实施后,相关部门对住宅物业管理职责与监管模式已有调整,相应的法律条款内容宜作相应修订;二是有些住宅物业管理成功的经验需要通过法律的形式加以固化;三是宜依据2016年市人大常委会组织的专项执法检查中系统梳理的重点问题与对策建议,开展法律的修订工作。上述三方面的修订依据将结合第三部分(法律修订需要关注的重点问题)作进一步阐述。

  三、法律修订需要关注的重点问题:

  1、住宅物业管理模式(顶层设计)尚有争议,需要结合本市实际情况进一步明晰与优化。

  《规定》强调住宅小区业主自治的立法理念,是基于大部分业主有自治的意愿及自治的能力,与目前大多数业主对社区自治的不关心、不参与、业主委员会缺乏自治能力的背景不吻合,故会出现一系列问题与矛盾。这是“计划经济”向“市场经济”过渡阶段面临的问题。

  对于本市住宅物业管理模式(顶层设计)目前也有不同意见,一类意见是坚持推动业主自治模式,政府管理部门不可兜底;另一类意见是认为我国现阶段民主法制意识培育难,实现住宅区业主自治模式几乎不可行,更有人认为计划经济下“政府房管所”的模式也不错。实际上目前处于 “过渡阶段”,需要针对阶段特征探索有效的住宅物业管理模式。

  2、政府相关管理部门的责任边界亟待进一步明确。

  《规定》中政府市区房屋管理部门、区县人民政府、乡镇人民政府和街道办事处对住宅小区履行的职责均表述为“指导与监督”,实际在目前阶段(即过渡段)需要政府管理的责任边界(工作内容),与未来完全实施自治模式下的政府管理的责任边界(工作内容)显然是不同的。另外,政府管理重心下沉后,房屋行政管理部门(条线)与区及街道(块状)责任的边界也需要根据政府相关文件进一步明晰。

  3、业主对社区自治的意识淡薄,业主委员会和业主大会的作用发挥总体不理想,与预期目标差异大。

  业主对社区实现自我管理的“主角”身份不太适应,大多数居民认为只要按时交物业管理费就可以,遇到棘手问题期待政府出面兜底解决。业主对需要依据《规定》行使投票权决定重大事项等权利与义务不太重视。大多数小区召开全体业主大会十分困难,而根据法律规定,许多决定权是由大会表决决定的,致使亟待解决的问题搁浅。

  住宅区的业主委员会存在不专业、不执业,以退休为主的情况,运作效果总体不太理想,即使少量住宅区的业主委员会主任很出色,但成功经验不可复制,因为不是机制保障;另外,业委会成员的违规行为制约手段不足,监管难,致使业主对业委会成员的信任度有降低,给业主委员会后续开展工作带来困难。

  值得关注的是,目前社区治理中,凡出色的社区管理往往和居委会的作用发挥密切相关,但居委会也是基层群众组织,与业主委员之间的关系尚不明确,且有争议。

  综上,如何引导业主积极参与社区事务管理,培育社区治理的意识与能力,如何从机制上保障业主委员会可以正常发挥作用,如何发挥好居委会作用,是本次修订法律需要破解的难题。

  4、住宅物业管理涉及的各类费用(含物业管理费、维修基金)的交纳、使用、续交机制等亟待完善。

  一是随着住宅物业管理费取消政府定价后,如何保证物业费的收取与业主受到的服务相匹配是面临的问题?物业公司坦言管理成本逐年增加而物业管理收费并未相应增加,加之存在逾期不交纳物业服务费的现象,物业服务企业生存艰难。而部分市民抱怨交了物业管理费,并未受到良好的服务。

  二是大量建设年代久远的住宅小区,维修基金使用量大,虽《规定》对再次筹集专项维修基金有原则性规定,但具体执行流程与节点未明确;政府也出台相关规定,但缺乏刚性条款支撑;目前续缴专项维修基金工作推进困难。

  三是发生电梯或水泵等故障需要紧急维修时,按《规定》如果业主委员会或物业公司未组织进行及时维修时,政府相关管理部门可以代为维修,维修费用在专项维修基金中列支,但对维修费用是否需要经过业主委员或社会第三方确认未明确,实际执行中遇到政府先垫资维修、而业主委员会对维修具体额度不认可、不愿确认的尴尬情况。

  5、住宅物业管理的信息化水平亟待提升

  政府在社区管理中需要搭建平台,将社区需求与各类政府资源及社会资源进行有效对接。在信息技术飞速发展的时代,作为特大型国际城市,理应借助互联网信息技术,构建统一的物业管理信息共享平台。调研发现目前市级与区级或行业协会均有一些相关平台,但未有效整合与对接。从调研中获悉徐汇区房屋管理事务中心牵头开发的信息平台,旨在从住宅物业管理涉及的政府管理事务、社区管理、物业公司、社会第三方等各方需求出发,促进信息共享、资源共享、提升管理效率,取得初步成效,其经验可总结推广;另外,信息大平台的使用将使维修经费使用、尤其是小区公共收益使用的透明变得便利。

  四、具体修订的建议。

  第一章 总则(关于立法理念、相关职责等内容)的修改建议

  1、增加住宅物业管理采用自治模式(立法理念)的原则性条款;

  2、增加对住宅物业自治模式的核心主体(业主、业主委员会)的权利与义务原则性描述的条款,与第二章呼应。目前第三条仅涉及业主定义类解释,第四条和第五条属于政府相关部门的职责,第六条是行业协会的职责。

  3、结合市委一号课题《关于进一步创新社会治理、加强基层建设的意见》配套文件以及“上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划”取得的成功经验,按照社区管理重心下沉的要求,建议对第4条(房屋行政管理部门)和第5条(区人民政府、乡镇人民政府和街道办事处)的职责进行修改;并基于目前社区自治的实际情况,明确现阶段相关部门的职责边界。另外,强化社区治理中,尚应包括水务、城管等相关部门的社区管理职责。

  3、根据目前实践,许多住宅区“居委会”与业主委员会建立定期交流,合力发挥积极作用,建议法条明晰居委会的地位与作用。目前《规定》仅在第三十一条提到居民委员会设立的人民调解委员会作用。

  4、增加 “培育并发挥社会中介组织参与社区管理事务的作用”、“加强住宅物业管理信息平台建设”、“加强媒体宣传作用”的相关内容。

  第四十四条(关于物业服务收费)修改建议:

  1、《规定》中物业服务收费原是政府指导价和市场调节机制,现在推行市场机制,政府不宜发布收费指导价,可以是行业协会或第三方根据全社会物价水平动态发布不同区域、不同管理层级的物业管理指导价格。本条相应内容应作调整。

  2、本市住宅区涉及商品房、租赁方、经济保障房等不同类型,其物业管理收费模式具有较大差异,且相当一段时间不会改变。法条修订宜涉及相关内容。

  第四十七条(关于业主自行管理物业)修改建议

  《规定》指出,业主自行管理物业的具体范围和实施办法由市人民政府另行规定。

  本次调研发现,部分规模较小的住宅区有采取业主自行管理的模式,有些效果尚不错。但由于市政府尚未及时颁布相关规定,其运作中面临不便。建议在法律中明确基本内容,并督促政府尽快出台相关制度。

  第五十三条(关于行政管理部门对业主违法行为的制止或处理)修改建议

  《规定》指出:物业服务企业发现业主、使用人在使用、装饰装修过程中有违反规定的行为,且劝阻与制止无效的,应当在24小时内报告业主委员会和有关行政管理部门。有关行政管理部门在接到物业服务公司报告后,应当依法对违法行为予以制止或者处理。

  调研发现,目前政府行政管理部门对违法行为制止与处理的效率较低,市民表示不满意。部分区政府也在不断探索有效的快速制止或处理流程,建议将好的经验通过法律条文进行固化。

  第五十八条(关于再次筹集专项维修资金)修改建议:

  《规定》中对未建立首期专项维修资金或者专项维修资金金额不足首期筹建金额的百分之三十的,业主应当按照国家和本市的相关规定、管理规约和业主大会的决定,及时补缴或者再次筹集专项维修资金作出了规定。目前,国家和本市对续交专项维修资金无具体刚性约束要求,期待业主大会作出决定;而大部分住宅区业主大会召集难,业主大会决定更难。建议在本条增加续交专项维修费的刚性约束条款。

  《规定》指出:补建或再次筹集专项维修基金应当采用分期缴纳的方式,并由物业服务企业在收取物业服务费时予以代收;业主大会也可以决定由业主一次性交纳作出了规定。调研后认为“对续交维修基金由物业服务企业代收”的合适性尚有争议(有市民提出除非业主委员会委托其代收);也有市民建议采取统一设立本市业主个人账户的方式缴纳。另外,有市民建议“可根据本人申请,将住房公积金用作续交专项维修基金”。上述内容宜进一步调研后作相应修订。

  第59条 (关于物业收支公开)修改建议

  《规定》指出:受委托的物业服务企业每半年至少公布一次专项维修资金和公共收益的收支情况,接受业主的监督。

  根据调研发现,住宅物业存在专项维修基金使用、公共收益收入与使用不透明的现象;另外,即使公示,大多数业主也看不懂。建议增加公布前,应由业委会审查确认后公布,政府部门应加强监管。

  第六十六条 (关于政府代为开展紧急维修的费用列支)修改建议:

  《规定》指出,如发生电梯、水泵、消防设施等损坏时,物业公司未按规定实施维修、更新和改造的,区县房屋管理部门可以组织代为维修,维修费在专项维修资金中列支。鉴于实际执行中,业主委员会可能对政府垫支的维修资金额度表示异议,发生不同意列支的现象,政府相关部门也感到困惑。建议条文增加确认的细化规定。如当紧急维修金额确认出现争议时,可请社会第三方专业机构裁定。

  建议增加的其他内容:

  (1)对业主无正当理由,严重拖欠物业管理费(如拖欠一年以上或累计拖欠物业费达到较大数额),经过三次催交,仍不交付的,应纳入征信平台。这里关键是“无正当理由”的合理界定。

  (2)增加对业委会严重违规行为的制约条款,如进行责令整改,若逾期不整改的,政府相关部门有权撤销其决定等。

议案代表

代表编号:137

代表姓名:许丽萍

党派:九三学社

代表团:黄浦区

工作单位和职务:上海岩土工程勘察设计研究院有限公司总工程师

代表信息

代表联络室