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关于提请市人大常委会制定城市生活垃圾分类减量机制的相关条例,为城市垃圾清运和循环利用提供法律约束和监督保障的议案
孙晓风

  一、案由

  城市生活垃圾问题是世界各大城市面临的重要环境问题。对于城市生活垃圾的处理,更是关系民生的重要公共服务。经过调研发现,目前上海市对于城市生活垃圾的处置已经经过了二十余年的探索,处理系统基本建成。然而,随着城市规模的不断扩大,人口的涌入及无序流动,需要处置的生活垃圾成倍增加,生活垃圾处置的难度也逐渐攀升。2016年以来,更是出现了“太湖垃圾倾倒”等引起大众强烈舆论反响的社会事件,关于垃圾处置的难题和矛盾与日俱增。

  因此,城市生活垃圾管理工作急需进入到由处理设施集中建设向全过程精细化管理过渡的关键阶段,关于生活垃圾处理的法律、规章也急需由“鼓励参与”、“宣传动员”等引导型转变为约束型。目前,本市生活垃圾分类减量工作主要存在以下几个短板问题:

  一是分类减量工作实质性推进成效不明显。截止2015年底,全市垃圾分类示范小区已覆盖401万户居民。而上海现常住人口约2400万,每年约产生762万吨生活垃圾,其中50%以上为湿垃圾,垃圾混装、垃圾外运处置的现象也较为普遍。同时,绿色账户激励机制覆盖逾105万户居民,发出绿色账户卡约85万张,但是仅有不到30%的账户处于活跃状态。这表明,生活垃圾分类减量工作自2011年起至今,其成效主要是促进了分类减量理念的普及,生活垃圾分类的实质性推动不明显,工作大多流于形式。

  二是湿垃圾处置关键技术不力。干湿垃圾分类是上海垃圾分类减量的核心内容。减量的途径在于将湿垃圾从现有垃圾的处置链中分离出来,达到垃圾处置减量化的目的。上海现有焚烧厂、填埋场等生活垃圾处理设施9座,处理能力21000吨/日。而对于湿垃圾处置设施,仅依靠各区自主组织安排。中心城区未见湿垃圾处置设施布局,郊县各城区中仅松江明确规划建立湿垃圾处置厂。因为处理技术不够成熟,部分地区甚至出现了在社区完成垃圾分类后又集中回收统一处理的现象,这一做法极大打击了主动配合进行垃圾分类的市民的积极性。目前,现有解决措施主要为“一镇一站”式的小型生化处理机及相应技术,以脱水为主。针对湿垃圾资源化与能源化再生利用的技术缺乏,导致简单处理后的固体废物依然进入生活垃圾末端处置系统。

  三是管理机构层次偏低、协同化推进驱动力不足。目前,全市生活垃圾分类减量管理的基本思路是以市级联席会议办公室为主导机构,协同16个区的区级联席会议对全市生活垃圾分类减量工作进行组织与协调。市联席会议办公室主要由绿化市容局、商务委员会、环保局、废弃物管理处、文明办、妇联、教委等部门组成。部门间工作症结难以协调,垃圾分类减量工作分段分块,落实促进措施的时间、配备的设施等不能同步开展,影响了垃圾分类减量措施的整体推进。

  为此,提请市人大常委会制定城市生活垃圾分类减量机制的相关条例,为城市垃圾清运和循环利用提供法律约束和监督保障。

  二、案据

  1、《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展十三五规划的建议》(2015年12月16日中共上海市第十届委员会第十次全体会议通过)要求,坚持减量化、再利用、资源化,完善再生资源回收体系,深入推进生活垃圾、废旧物品等分类减量和科学管理,实现各类资源高效循环利用。加强教育、完善法规、改进设施,倡导环保理念,加强舆论监督,激发全市人民环保行动自觉。

  2、《国家发展改革委办公厅 住房城乡建设部办公厅关于征求对<垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)>意见的函》(发改办环资〔2016〕1467号)要求,到2020 年底,重点城市生活垃圾得到有效分类,垃圾分类的法律法规和标准制度体系基本建立,生活垃圾减量化、无害化、资源化和产业化体系基本形成,初步形成可复制、可推广、公众基本接受的生活垃圾强制分类典型模式。

  3、《广州市城市生活垃圾分类管理规定》(2015年5月25日广州市市政府第14届165次常务会议讨论通过)要求,生活垃圾分类管理工作应当遵循政府主导、全民参与、城乡统筹、市场运作的原则,按照先易后难、循序渐进、分步实施的步骤推进,进一步完善生活垃圾分类管理全流程体系建设,逐步实现资源回收全利用、原生垃圾零填埋。

  4、国外和港澳台地区同类城市管理条例及做法参阅、如:日本“按量收费制”、台湾“随袋征收制”、瑞典“生产者责任制”等(详见附件)。

  三、建议

  建议市人大常委会制定城市生活垃圾分类减量机制的相关条例,为城市垃圾清运和循环利用提供法律监督保障,积极借鉴外省市经验做法,将上海生活化垃圾分类处理的社会动员纳入到依法实施的轨道上。

  1、源头环节:加强垃圾分类的强制执行力度。对于垃圾的分类及不同类型垃圾的分类处理方式应当有明确的规定。对垃圾产生者分类、投递、处理等各环节的行为要加强规范,同时应明确违反规范的处罚措施,奠定全社会动员体制保障的基础。

  2、流通处理环节:明确生活垃圾分类管理全流程体系。出台针对收集、运输等各环节服务者的行为规范、操作指南、工作方案、实施细则等文件以保障处理的专业性与规范性,明确在垃圾流通环节各类责任主体、主体行为、主体间联系方式、主体利益的关系。

  3、回收利用环节:以发展循环经济为导向,适当鼓励资源回收利用、减少原生垃圾填埋的做法。同时,可按照“谁产生、谁付费”的原则建立生活垃圾处理收费制度,制约垃圾的无度产生。

  4、监督检查环节:按照“谁执法、谁宣传”的原则,要求执法主体认真落实垃圾分类减量各阶段的公众宣传,并赋予执法部门更为实际的执法抓手。同时,要组织并加强人大法律监督,参与全过程。

议案代表

代表编号:542

代表姓名:孙晓风

党派:中国共产党

代表团:宝山区

工作单位和职务:宝山区人民政府副巡视员

代表信息

代表联络室