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申城将用"最严立法"管住"舌尖上的安全"

2017年1月19日 09:36  来源:东方网 作者:李蓓 罗菁 包璐影 编辑:仲颖

  据《劳动报》报道,“你家里吃的菜,是合作社种的吗?”在前几天的浦东联组审议现场,市委书记韩正把这个问题抛给了从事农业生产的“扁豆姑娘”王黎娜代表。“书记之问”道出了当下上海市民最大的担心:我们吃的究竟安全吗?民以食为天,食以安为先。餐桌上的安全就是老百姓最大的民生。昨天下午,《上海市食品安全条例(草案)》(以下简称条例草案)提交市人代会接受审议,并将于1月20日进行表决。

  □解读《条例》

  “四个最严”把控食品生产经营各环节

  在立法过程中,上海市人大常委会连续六年开展食品安全工作执法检查,针对发现的问题提出有针对性的意见和建议。除了把社会普遍关注的食用农产品、网络食品、小作坊小摊贩小餐饮等安全监管问题纳入修订范围,此次还在食品生产经营各环节落实企业主体责任,全面体现“四个最严”(即最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责)要求。

  据介绍,条例草案在现行的《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》基础上,从六章扩展到八章,增加了“食品安全风险监测、评估和食品安全标准”、“食品安全事故预防与处置”两章。条文数量从62条增加到114条,全新条文52条,修订幅度达93.8%。在内容上,条例草案补充细化了市场准入的一般规定、生产经营者的主体责任、食用农产品监管、网络食品经营要求等内容。

  条例草案完善了食品安全监管体制和相关的政府职责,包括建立市、区和乡、镇三级食品安全监管协调机制,协调、解决多头分管、责任不清、职能交叉的问题;通过列举方式重点规定政府主要监管部门职责,着力消除食品安全监管缝隙等。

  此外,条例草案设置了严格的市场准入门槛,强化源头治理,通过严格的市场准入,防止不合格食品流入市场。据此,上海将完善进沪食品和食用农产品的食品安全信息登记制度,建立进口食品安全信息监管部门互相通报制度;对重点监管的食品和食用农产品实施信息追溯管理,建立全上海统一的信息追溯平台,运用大数据处理等现代科技手段对食品生产经营活动实施监督管理。

  根据条例草案,上海将落实生产经营各环节企业主体责任:食品生产方面,将加强食品生产企业标准化管理;在食品流通方面,将强化食品安全全过程控制,对食用农产品批发交易市场、临近保质期和超过保质期食品等提出了更高的管理要求;在餐饮服务方面,严格规范公开食品加工过程、餐饮服务食品安全量化分级管理等制度。

  据介绍,条例草案还探索对网络食品经营的监管,对第三方平台提供者、自建网站交易的食品生产经营者的备案义务,网络食品经营者的公示制度,网络食品交易第三方平台提供者的管理责任,网络交易食品配送要求等进行规范。在加强食品安全风险监测、事故处置和社会监督方面,条例草案细化并完善了上海食品安全事故应急预案、食品安全事故处置与报告、食品安全事故调查处理、食品安全应急控制等措施;进一步完善食品安全信息主动公开制度和统一的食品安全投诉举报制度,发挥第三方在食品安全监管中的作用,鼓励民众积极参与上海食品安全监管。

  另一个亮点是,条例草案提出行刑衔接,因食品安全犯罪者将被终身禁业。过去由于执法力度不够,企业违法成本低,因此屡犯不止。这次明确提高处罚幅度,对小型餐饮服务提供者、食品加工小作坊、食品摊贩等有关违法行为的处罚作出特别规定。条例草案明确,本市建立食品安全违法生产经营者与相关责任人员重点监管名单制度。凡是因为严重违反食品安全法律、法规、规章,受到行政处罚或者刑事处罚,食品生产经营者及其法定代表人、责任人员的有关信息,依法采取的限制措施、重点监控措施,要向社会公布。按照规定,被吊销许可证、准许生产证或者注销临时备案信息、登记信息,食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员,在处罚决定作出之日起5年之内不得申请食品生产经营许可、食品生产加工小作坊准许生产证、小型餐饮服务提供者临时备案、食品摊贩登记,或者从事食品生产经营管理工作;因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚,终身不得从事食品生产经营管理工作。

  □聚焦热点

  创新解决“网红”美食办不出证的尴尬

  梦花街馄饨、阿大葱油饼……近年来,一些“网红”弄堂美食日渐受到市民追捧,然而由于种种原因却办不出食品卫生许可证,被迫关门。“网红”弄堂美食何去何从,一段时间以来广受关注。对此,条例草案创新性地提出,对于办不出许可证的小餐饮,拟采取备案方法,实施分层管理。

  备案管理不等于降低标准

  对于条例草案创新性提出的备案管理,不少市民担心,今后会不会降低监管标准?原本规范执业的正规餐饮店会不会因为此规定而降低卫生标准,放弃许可证申请转而“就低”选择成本更低廉的备案执业方式?

  “不符合法定条件的经营者,法律底线不能突破。”来自食品监管行业的刘震华代表指出,此次立法在他看来,最大的突破就是不回避问题。“备案制度并非适用所有餐饮,而是只针对非食品安全原因无证的业主。”他表示,对于因为房屋产权局限等其他原因不能获得许可证的餐饮,在周边居民同意的情况下,通过临时备案方式来纳入管理,主要是为了满足周边居民生活需求,并充分考虑到了业主维持生存的具体困难。他表示,备案方式是一项临时制度,将设置期限,届满后业主只有两个选择,要么符合办证条件转成持证经营,如果仍然不符合条件就必须退出,“备案决不是简单地降低门槛,日常监管的频率和力度与持证餐饮是一样的。”

  市食药监管局局长阎祖强告诉记者,这类备案管理的小型餐饮,要建立起可追溯的台账记录,并向社会公示相关的食品安全信息,从业人员也必须具备健康证。备案制并不意味着这些小餐饮获得了行政许可的“通行证”,而只是一种暂时的“救济”手段,其日常经营活动则要纳入市场监管、消防、城管、环保等部门的监管范围,还会建立相应的退出机制。暂时救济的目的,是引导这些小型餐饮最终依法取得经营许可。阎祖强表示,将小型餐饮纳入备案管理,不意味着对无证照餐饮放松监管,相反因为仅仅是备案,这类小餐饮必然还存在着某些方面的缺陷,其经营活动会受到更严格监管。

  进沪农产品实施登记制

  “卖什么不吃什么”,这是很多人对市场上农产品生产经营者的疑虑,也反映了市民对于农产品源头管理的担忧。

  徐文雄代表说,此次立法针对农产品“明确相关准入标准,有利于从源头上加强对食品生产经营活动的监管,保障食品安全”。为此条例草案进一步落实最严市场准入要求,在“食品生产经营”中增加市场准入的规定,在“进沪食品和食用农产品销售管理”方面作出详细规定:本市鼓励外埠优质安全的食品和食用农产品进沪销售,同时引导本市食用农产品批发交易市场、超市卖场、餐饮企业等食品经营企业与外埠进沪销售的食品和食用农产品生产经营企业实行食品安全信息对接,对进沪食品和食用农产品相关信息进行登记,并纳入本市食品安全信息追溯平台。

  同时,建立进口食品安全信息监管部门相互通报制度,实施临近保质期进口食品信息公示制度;并规定,进沪食品、食用农产品信息登记、信息通报、信息公示等制度的具体办法,由市食品药品安全委员会制定,并向社会公布。

  网络食品经营施行实名制

  忙于工作没时间做饭,如今越来越多的市民习惯在就餐时段叫外卖。然而,由于监管缺失,不少网络叫餐平台被曝出食品卫生状况堪忧、无证经营现象严重。此次立法对网络平台销售食品专设一章,明确规定网络食品交易第三方平台提供者应当建立食品安全管理制度,履行下列管理责任:一是明确入网食品经营者的准入标准和食品安全责任;二是对入网食品经营者进行实名登记;三是通过与监管部门的许可信息进行比对、现场核查等方式,对入网食品经营者的许可证件进行审查;四是对平台上的食品经营行为及信息进行检查;五是公示入网食品经营者的食品安全信用状况;六是及时制止入网食品经营者的食品安全违法行为,并向其所在地的区市场监督管理部门报告;另外,还规定对平台上经营的食品进行抽样检验。□建言献策

  代表委员支招“最严立法”如何落地

  不妨设“食强险”先行赔付

  薛渊代表:建议引入第三方力量,参照交通事故“交强险”,设立“食强险”,让普通百姓维权赔付不再难。

  他认为,食品安全问题发生之后,普通百姓会面临取证难、维权难的问题。而推出“食强险”后,可以要求所有餐饮单位强制参加。通过保险金融的手段,可以确保百姓先行获得赔付。保险公司可以先对受害者先行赔偿,反过来再对食品生产企业进行追诉,这也是对食品生产企业的有效监管。

  备案要根据市民实际需求

  刘正东代表:小餐饮备案这件实事怎么办好?建议这项制度的办理部门———街道,根据社区居民的实际消费需要、流动摊贩市场规律,依法科学合理划定临时区域(点)和固定时段供食品摊贩经营。对于划定区域(点)和时段不仅应在有关媒体上公布,还应在划定区域(点)以醒目的方式予以公布,使监督检查人员与食品摊贩经营人员均心中有数、一目了然。

  他还建议,基于便民利民的原则,在划定的临时区域(点)就近为食品摊贩免费办理信息登记并当场填发“临时经营公示卡”,以便食品摊贩信息登记工作可以落到实处,尽量实行登记全覆盖,为今后的食品卫生安全检查工作织好网络,也通过登记强化食品摊贩依法合规经营的意识。

  针对监管力度,他建议市场监督管理部门、城市管理行政执法部门和乡镇人民政府或街道办事处对备案摊贩实施联合监督,集中力量在划定区域(点)并在固定时段进行现场或随机监督检查,及时检查、及时查处。

  订餐平台应承担连带责任

  沈钦华委员:订餐平台网应担负起资质文件、实地勘察等职责,把好上网经营准入关,对申请上线的餐饮企业资格进行严格把关和审核。订餐平台应该成为黑餐馆和无证经营的连带责任方,对食用不合格食品的消费者承担相应的赔偿责任。

  他还认为,发放营业执照、食品流通许可证的职能部门需严格入门登记核查,有必要时进行实地勘察,按照实名登记以及制作现场核查等程序和要求,加强对外卖食品的监督、管理。特别是原料进货凭证查验、加工制作的环节、贮存运输条件、食品留样、食品添加剂管理等关键环节,都应采取采样管理等有效措施。若发生顾客投诉或发现有和登记时不符之经营行为,应及时网上公布、严肃处理,若有违法经营的则吊销执照,列入网络经营黑名单。同时,要制定配送快递环节的食品安全监管机制,控制送餐距离及送餐时间,根据配送食品种类配备相应条件的容器和包装,确保送餐过程符合食品安全要求,避免二次污染。

  建立食品安全信息共享平台

  陈琪委员:目前本市共有食品生产经营主体23.2万户,现有的食品安全监管人员满足不了日常监管全覆盖的监管要求。因此,建议建立食品安全信息共享的平台,加强线上准入监管,为食品安全监管部门、网络食品经营者、社会共治提供便利。政府职能部门之间的信息要共享,如食品生产经营从业者的健康证、社会保障等有关信息与食品安全监管部门对接等;政府职能部门内的信息要对外开放,如食品安全监管标准、食品生产经营者生产信息经营地址、经营范围、许可证及其信息变更、食品安全监督检查结果和处罚、诚信记录等食品安全的相关动态信息等;网络食品经营者的内部信息需对外公示,如网络食品生产者有效的资质证明、以及食品原产地、加工、流通等溯源信息。

  他还建议,植入移动技术,建立移动终端实时咨询、投诉、举报平台。推广有图有证据的微信举报,便于有关食品安全问题第一时间达到管理层,发现问题,及时解决,提高食品安全监管能力和效率。

  完善优化举报奖励机制

  民进上海市委:本市仅对经营死因不明的禽、畜、水产动物肉类及其制品等8类食品安全违法行为,经查实后予以奖励,但对量大面广的无证无照食品生产经营等极易导致严重食品安全隐患的违法行为,以及其他违法经营行为却未纳入奖励范围。近年来,有奖举报500万元资金每年只用掉一成多或者只有不到一成的尴尬状况,主要原因在于职能部门对于举报人员的态度消极,担心奖励后举报人增多、工作量剧增。其次是有些部门存在防范职业打假人的心理,怕与职业打假人打交道。

  再者,食品安全举报奖励程序费时复杂。食品安全监管部门在作出行政处罚决定之日起30日内,对举报事实、奖励条件和标准予以认定,并向举报人发出举报奖励的领奖通知。举报人在收到通知之日起60日内,凭本人身份证或者其他有效证件,到有关食品安全监管部门领取奖金。从举报到领奖整个流程完成,至少要耗时3个月左右,甚至半年以上。

  而食品安全举报奖励面窄、落实金额偏小,受奖人员绝大多数集中在职业举报人身上,消费者得到的奖励少之又少,导致真正需要鼓励的“深喉”和内部举报得到奖励的也很少。为此,建议各区县街镇食品药品监管部门分工合作,区县以奖励立案查处的食品安全违法行为为主,街镇以奖励发现和查处无证无照食品经营、地下食品生产加工窝点为主。建议各区县、街镇均要将食品安全举报奖励经费纳入年度财政预算。奖励经费实行专款专用,按实支付,奖励申请发放工作在便民的基础上,要实现制度化、程序化和规范化。

  此外,适度扩大奖励范围,简化奖励程序各级政府在完善食品安全举报奖励办法时,应适度扩大奖励范围,无照食品经营、地下食品生产加工窝点等量大面广的违法行为应纳入奖励范围。可以采取简易程序、一般程序和特殊程序三类程序相结合的方式,优化有奖举报兑现的流程。

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