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如何让立法协同更好为长三角高质量发展服务?上海人大工作研究会开展了这项课题研究

来源:上海人大全媒体平台 作者:仲颖 2020/9/16 14:33:49

  长三角一体化发展国家战略实施过程中,区域立法协同如何有效落实国家重大决策,为区域一体化发展创造更大的协同效应?上海人大工作研究会对此开展了课题研究并形成《关于开展长三角立法协同进一步推进区域一体化发展的研究》报告。9月15日,在上海人大工作研究会举办的2020市社会科学“学术活动月”暨研究会第一次双月理论座谈会上,课题组成员详细介绍了课题研究成果,与会专家、顾问围绕课题报告展开深入探讨和交流。研究会会长姚明宝出席并讲话。课题组组长张凌主持会议。

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  立法协同已取得制度成果、工作成果

  会上,课题组成员程传维在介绍报告相关情况时表示,长三角立法协同,始于2007年苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署的《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》。十余年来,陆续发展形成了协同工作机制、协同工作模式。2018年形成了系列制度成果,三省一市人大常委会签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》,立法工作协同纳入《长三角地区一体化发展三年行动计划》(2018-2020年);同年底三省一市人大常委会分别表决通过了《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》。2019年,《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发布后,协同工作得到了进一步有力推进。

  近年来,三省一市积极实践,在生态环境保护、道路交通、产业发展、基本公共服务、营商环境等领域立法中推进区域协同。一方面,形成协调互补的立法协同模式;另一方面,形成全过程的立法协同模式,2018年签署的《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》对立法计划、规划的协调对接、法规草案相互征求意见、立法信息的共享协作等区域立法协同的关键环节作出规定。

  立法协同存在项目涵盖领域不足等问题

  报告还梳理了长三角立法协同亟待研究的重点和难点问题。报告指出,目前,立法协同尚未形成人大与政府的合力,人大和政府系统各自分别推进立法和政策规则制定工作。同时,立法协同的机制覆盖面不足,立法协同不仅包括制定规范本身,从内容上看,还应包括对已有规范的清理、立法授权、立法相关配套规定制定等工作;在柔性协商的同时,还应辅之以相对刚性的落实机制,当前的立法协同机制,对此均未涉及。此外,立法协同项目涵盖领域也存在不足,目前,长三角立法协同最主要的着力点集中于生态环境保护领域。道路交通、营商环境等领域的协同仍处于探索阶段,从而导致相当数量的规则不一致问题仍未得到解决。此外,立法协同的成果还有待落地。比如,在生态环境保护领域,即便三省一市的大气污染防治地方立法规定要标准对接,但目前相关部门还未出台常态化污染标准,仍然是差异化执法。

  报告建议建立立法协同规划、“长三角”区域标准等

  针对问题,报告建议探索形成立法协同的规划,要聚焦示范区建设,鼓励示范区在地方立法权限内先行先试,形成经验后在长三角区域内复制推广;聚焦生态、生产、生活,在立法协同项目的具体选题上,政府协同在先、立法协同在后,注重从已有的协议文件中选题,通过法治方式推进这些工作的落实。

  立法项目建议的准确有效传递是实现高质量立法协同的关键步骤。报告建议,建立建议征集机制、办理机制、答复督办机制。报告还建议,建立“长三角”区域标准,按照《标准化法》规定的权限,依据《规划纲要》规定的任务,探索形成符合长三角区域实际的区域标准。以标准统一为区域立法协同打好基础。对一些尚不具备立法协同基础的领域,可以考虑标准统一先行。在标准统一的基础上,逐步推进规章、地方性法规相关内容的统一。

  针对立法协同成果有待落地的问题,报告提出要充分运用授权机制,比如授权示范区执委会围绕立法协同项目制定地方权限内的规范性文件,并报两省一市人大或政府备案。同时要督促配套规定的制定,并开展地方性法规、规章和文件清理。

  专家建议立法协同项目选择要坚持问题导向

  与会人员对课题研究成果表示肯定,大家认为,长三角一体化立法协同研究很有意义,报告对加强长三角一体化发展法治保障提供了很好的支撑。市人大法制委副主任委员阎锐认为,报告提出授权执委会在先行区的范围内制定相关规范性文件的建议,“可以把涉及区域内的标准做一些统一,我们觉得这个是有意义的。”她表示,市人大法制委下一步将进一步关注执法标准和法律标准统一的问题。

  市人大常委会法工委办公室主任张明君表示,报告中关于三省一市对已有规范清理的建议,非常有必要。“因为长三角一体化重要的基础是法律法规的衔接,没有法律法规和政策衔接,基本要素的流通很难实现。”

  如何选准立法协同领域和项目是与会人员关注的重点。“我们讲一体化要让老百姓认同,要让老百姓有获得感。”原上海市法学会会长沈国明建议,立法项目的选择要先易后难,要更加务实,“这需要在实践中进一步探索和琢磨立法到底应该做些什么。”长三角区域合作办公室副处长吕军焘表示,要通过问题导向来发现实践中有哪些需求和问题,“这个需要与实践部门多沟通。”他建议示范区在重点合作领域之外,在全域层面也要选取一些领域,确定试点的立法协同项目。阎锐提出这样一个问题,“怎样把各部门尤其是具体操作部门发现的标准不统一或者急需要进一步提升标准的需求,尽快反应到立法机关?”她表示要通过一定的通道,让立法工作更好地回应相关法治保障的需求。

  课题组组长沈志先在肯定报告的同时,建议报告进一步在纵观和微观层面提出建议,与顶层设计相配套。“比如生态保护,生态绿色发展,科技攻关等方面再有一些具体化的建议。” 吕军焘表示,一体化涉及区域治理理论和整个系统的治理理论,他建议报告进一步加强协同立法的理论支撑。