市十三届人大常委会第五次会议关于
本市实施公交优先战略有关情况报告
的审议意见

市人民政府办公厅：
　　8月20日下午，市十三届人大常委会第五次会议听取和审议了市城市交通管理局局长李文辉受市人民政府委托所作的关于本市实施公交优先战略有关情况的报告。
　　常委会组成人员和列席会议的市人大代表认为，政府的报告是符合实际的。市政府对公交优先发展高度重视，工作成效是显著的，主要体现在：一是积极推进改革。90年代中期开始，市政府推进公交方面的改革，取得明显成效。特别是推动城市超常规发展的同时，轨道交通也得到了超常规发展。二是明确了优先发展的战略。将公共交通作为城市发展的重点之一加以推进。三是加大了投入和建设的力度。在轨道交通、部分地面交通、城乡道路建设、公交车辆更新等方面作了巨额投入，城市公共交通的服务能力显著增强，公交服务水平也得到较大的提高，市民出行条件有明显改善。总体看，市民群众对本市实施公交优先发展战略工作表示基本满意。但同时，随着上海经济社会发展，城市布局发生了较大的变化，再加上中心城区人口大量向郊区转移，城市总人口的迅速增加等因素，本市公共交通又面临新的困难和压力，目前公共交通的整体状况与本市经济社会的发展要求、人民群众日益增长的交通出行需求相比，仍然存在着一定的差距，人民群众要求加快实施“公交优先”战略的呼声非常强烈。对此政府有关部门应当予以高度重视，通过深化改革，使上海公交发展在新的起点上达到新的水平。常委会组成人员和代表发表的意见和建议主要有：
　　一、关于进一步完善线网布局，解决市民出行难方面
　　有委员提出，本市公交线网密度疏密不均，区域间差异较大。内环线内部分路段复线严重，而内外环线间及外环线外的公交线网设置尚不能满足因城市布局调整、人口大量导入而激增的交通需求，尤其是部分区域还存在着公共交通盲点的问题。建议要统筹好线网资源，并重点解决市郊结合部新建居民小区的公交配套，适当延长通往市郊的公交线路和地铁轻轨的首末班时间，以更好地解决全市人民出行问题。
　　有委员提出，目前在轨道交通发展过程中，比较重视轨道交通发展规模，对其配套设施、软环境及延伸服务等方面则相对忽略，不加改进则会影响轨道交通达到预期效果。建议要加强科学规划和建设，切实完善轨道交通的延伸服务。如在轨道交通站点设置方面，要将站点出入口与周边大型建筑相连通，方便人流出行；又如要注重郊区公交与轨道交通的结合，以进一步发挥轨道交通的效应等。
　　有委员建议，要把郊区公交纳入全市公交体系，积极改善郊区农村居民的出行条件。如抓紧启动实施崇明与市区路网规划和枢纽站建设，实现与2010年长江隧桥通车同步启用。要加快崇明三岛轨道交通规划的实施，并尽快把解决长兴岛和横沙岛市民出行难问题列入议事日程。
　　有代表提出，在线网优化、新站设置过程中要多听取各方面的意见，尤其是对低收入群众居住的老住宅区相配套的公交站点，移站工作更应慎重，以利社会和谐。
　　二、关于进一步扩大优惠范围，降低出行成本方面
　　有委员提出，长距离出行人群，如市郊结合部因市政动迁、旧区改造搬迁的居民，对出行费用的反映强烈。建议要进一步降低居民长距离出行成本，研究完善轨道交通运营网络基本形成后的票价体系，实行递远递减的原则。
　　有委员和代表提出，现有的乘车优惠惠及人群数量有限，建议在已经实施的相关票价优惠措施基础上，尽快实施统一城乡票价结构方案。要借鉴国内外经验，探索实行空调车季节优惠，轨道交通高蜂和非高峰时间的区别票价，四小时、一日票制、学生优惠等多形式票制优惠，扩大票价优惠的受益面。此外，目前交通卡在一定时间内在一辆公交车上仅能使用一次，不够合理，建议研究改进，使之能够连续使用。
　　有委员建议，要将实施全市统一的崇明三岛水路交通纳入公共交通，逐步降低水上交通票价。在长江隧桥通车后，对出入崇明的出租车、公交车免收隧桥通行费。
　　三、关于进一步深化公交行业改革，突出行业公益性方面
　　有委员认为，本市公交企业数量过多、经营分散，不同经济成分并存，国有资本比重较低。行业公益性与运作市场化相结合运作机制尚未建立，多元投资企业以营利为目的的经营追求，与行业公益性的要求不相适应。这一现行公交行业体制阻碍了公益性的体现。
　　有委员和代表提出，公交优先发展涉及交通、规划、投入、建设、运营、监管、企业和职工等多方面，要统一思想认识，形成发展合力，政府各有关部门要增强公交优先发展的意识。要按照国务院关于优先发展城市公共交通的意见，从体制机制着手，解决公交行业存在的问题。当前，亟待成立实施“公交优先”战略领导小组，由其负责制定和完善相关政策规定，统筹协调解决推进中的矛盾和问题。
　　有委员提出，“公交优先”是民生问题，市、区政府都有责任。市政府要多考虑系统性的问题，区政府要多考虑区域性的问题。在推进“公交优先”战略过程中，要继续贯彻市区联动的方针，市有关部门要多听取区政府的意见，区政府则要利用自身的资源发挥作用，共同解决百姓反映强烈的难点问题。同时，要根据各区不同的公交现状和财力状况，确定不同的市、区县联动优先发展公交的方案，并建立强有力的协调机制。
　　有委员和代表提出，要处理好公益性与市场竞争、经营管理的关系，既不能回到过去僵化的状态，也要克服过度市场化的倾向。突出公益性不是包揽一切，公益性体现在价格由政府确定，市场范围由政府划定、服务内容由政府指定。但公交企业作为企业本质特征是竞争，具体表现在安全、服务、成本、管理上。公益性企业也有优胜劣汰，它体现在企业承担社会责任的优劣。要围绕安全、服务质量、营运效率、成本控制、指令任务完成、确定合理的净资产收益率等方面，完善企业考核评价机制。要分清经营性亏损和政策性亏损，规范公交企业资源性项目经营收入，杜绝挂靠经营和个人承包经营方式。
　　四、关于加快完善政府购买服务机制，加大对地面公交财政投入方面
　　有委员提出，对公共交通的财政投入未纳入财政预算，补贴政策仍停留于一事一议，缺乏以企业成本规制和政府购买服务相结合的长效投入机制。这些年政府投入公共交通的总量不少，但对仍处于公共交通主体地位的地面公交财政投入明显不足，补贴不到位。与公共交通相关税费政策也没有体现公益性特征。如，高速公路通行费、社会专线公交养路费等与其他行业无明显差异，客观上加重了企业的经营困难。建议对公共交通的财政投入应纳入公共财政预算，将财政补贴与财政收入挂钩，形成财政补贴补偿长效运作机制。
　　有委员和代表建议，政府在现有财政补贴的基础上，还要对更新国三排放高等级车、新居住小区新辟的线路和村村通公交初始期的亏损等方面着重予以补贴。已经确定的各类财政补贴资金应及时拨付到位。
　　有委员建议，加快完善对公共交通行业的政府购买服务制度，实现补贴补偿向政府购买服务的转化，根据企业提供服务的质量和数量，尽快在全行业实施公交企业成本规制，区别政策性亏损和经营性亏损。今后在成立公交成本费用评价委员会时，要增加服务目标、标准、质量等评价内容。
　　五、关于促进公交企业发展，提高公交服务水平，增加公交职工收入方面
　　有委员提出，近年来由于燃料、车辆、劳动力等运营成本持续增长，地面公交企业收不抵支，全行业面临亏损。企业为维持经营，以牺牲公交职工收入为代价，公交职工低于全市平均水平。一线职工加班加点现象普遍存在，整体队伍素质难以适应行业发展和服务质量提高的要求，公交职工年龄结构老化，文化层次偏低，家庭经济困难偏多。公交企业发展缺乏后劲。建议加大对公交企业的政策扶持力度，实施减免社会公交养路费、公交车辆高速公路通行费等相关公益性行业政策，降低企业成本、增强企业活力。在公交体制改革的同时，要尽快提高公交职工收入。要抓紧制定提高公交职工工资的指导意见，推进建立公交职工收入的保障扶持机制、公交职工工资增长的长效机制。理顺公交行业的工资关系，增加行业工资的透明度，降低经营者过高的工资，员工和经营者工资的差距应小于一般企业。人大对此要加强跟踪监督。
　　有委员和代表建议，要抓住迎世博的契机，加强行业监管，提高服务水平和职工素质。储备和培养一支公交职工的后备队伍，明显提高本市的公交服务水平。对公交员工要加强教育，针对目前开霸王车、乱停车仍很突出的情况，企业不仅要对员工进行交通法规教育，还要教育员工珍惜生命，同时也要注意缓解司机的心理压力。要提高道路管理水平，根据车流情况设置可变动车道，要改进电子站牌，发挥电子站牌的预告车辆到站等信息的作用。
　　六、关于推行绿色公交理念方面
　　有委员建议，在公交优先战略实施中要注重鼓励绿色公交模式，提供绿色出行方式，创造绿色公交环境。既要大力发展方便、快捷的轨道交通，也要在地面公交发展中，大力推广清洁能源公交车。目前，作为清洁能源公交车之一的无轨电车，由于灵活性差、没有燃油政策补贴、架空线影响市容等原因，正在日益萎缩，若没有相应的倾斜政策的扶持，若干年后它就会退出服务领域。届时如果再没有其他新能源的车辆投入实际运营，上海的公交车将是单一的、以汽油为能源的汽车，这与上海国际化大都市的要求不相适应。建议要对全市公交道路状况作分析，根据不同情况、不同区域使用不同能源的公交车，建立有利于生态和环境保护的多元化城市公共交通系统。要加大对清洁能源车辆的政策扶持倾斜力度和技术研发力度。要进一步推行公共交通系统的节能减排，不断宣传倡导绿色交通理念。
　　七、其他建议
　　有委员提出，群众的意见、建议和反映的问题，是客观存在的，大部分属于社会经济发展中出现的新情况、新问题，有的是局部的，如企业管理和服务水平方面的问题；有的是阶段性的，如轨道交通和地面交通的配套、衔接；有的是全局性的，如体制机制的进一步完善，公交企业如何进一步整合；有的是长期性的，如上海作为特大型城市，供需矛盾可能还要存在很长一段时期；此外，还有动迁居民相对集中的社区和居民区所反映的出行难问题。对此，政府要综合分析，系统思考，总体规划，分步实施，采取切实有效措施加以解决，使公交优先发展战略得到全面贯彻落实。
　　有委员建议，政府要有战略性思考。公共交通发展总体规划要有前瞻性，政府可以请专门调查研究机构动态掌握本市公共交通情况，作为决策参考。实施公交优先战略中，要带动公交车更新维修、轨道交通车型拓展和后方保障等产业的发展。
　　有代表建议，要制定优先发展公共交通的地方性法规，从制度层面保障公交优先的实施，确立政府购买服务、公众参与决策、发展绿色公交等新机制。
　　有委员建议，要加强对乘客心理的研究，针对乘客心理，完善公交优先发展的各项制度。要提高公交交通的准点率，缩短候车时间。
　　有代表建议，要增强地铁和公交应急预案的处置意识。
　　最后，刘云耕主任在审议时指出，第一，充分认识“公交优先”是关系百姓“三最”利益的民生大事，进一步做实做好便民惠民的“实事工程”。“公交优先”与人民群众的生活息息相关，是体现人民政府为人民的“实事工程”，充分认识做好这项工作的影响力和辐射力。乘坐公交出行的老百姓是最基本的群众，是社会大众的主流，他们心平气顺，对上海的和谐和稳定意义重大。其他的民生问题也是一样。今后，常委会在开展各项工作时，应把民生放在更加突出的位置，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以使人民群众进一步认同改革发展，不断激发和形成改革发展的巨大动力。在审议过程中，大家认为市政府在实施“公交优先”战略方面作了大量工作，与历史相比，上海的公交水平有了很大的提高。同时也对落实“公交优先”战略过程中存在的问题提出了一些意见建议。希望市政府认真研究常委会组成人员的审议意见，积极加以改进。常委会将做好督促整改工作，并继续关注深层次的体制机制问题，和政府部门一起努力，把惠民利民的好事做好、做实。第二，充分认识“公交优先”战略是一项复杂的系统工程，要立足当前、兼顾长远，不断提升上海的公共交通水平。“公交优先”战略是一个系统工程，必须通盘考虑，从长计议。市政府及其相关职能部门要立足当前，兼顾长远，使推进“公交优先”的各项措施，既与上海经济社会发展水平相适应，又与群众需求相呼应；既要在突出行业公益性上下功夫，又要体现政府对公益性行业的控制力，激发起竞争力；既要推动关系长远的大问题，也要及时解决眼前群众反映的一件件小事情，让群众感受到“公交优先”战略在一步步推进。作为市人大代表，既要积极反映群众呼声，推动政府解决群众所忧所急，也要从全局工作着眼，向群众介绍政府在“公交优先”方面做的工作和遇到的难点，带领群众共同为推进战略实施献计献策。第三，以“公交优先”专项监督调研为契机，进一步创新方法，力求实效，提高人大监督工作水平。“公交优先”专项监督调研开展4个月来，政府部门和企业都很努力，今天常委会的审议标志着监督工作取得了阶段性成果。“公交优先”战略实施是一项系统工程，难度大，任务重，关系广大市民的切身利益，必须切实推进。今后还要持之以恒，一点一滴扎实推进，直至人民群众满意。
　　以上审议意见，以及市人大常委会实施公交优先战略情况专项监督工作调研组的报告中提出的建议，请市政府和有关部门研究处理，按照《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的要求，在三个月内向市人大常委会提交整改落实情况的书面报告。

　　附件：关于本市实施公交优先战备有关情况调研报告

　　上海市人大常委会办公厅
　　2008年8月29日

关于本市实施公交优先战略有关情况
调研报告
实施公交优先战略情况专项监督工作调研组

　　根据市人大常委会2008年度工作要点，8月份的常委会会议将听取和审议市人民政府关于本市实施公交优先战略有关情况的报告。为配合做好常委会有关的审议工作，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《上海市人大常委会关于贯彻实施监督法的若干意见》的规定，市人大常委会实施“公交优先”战略情况专项监督工作调研组（以下简称调研组）从4月起，对本市实施“公交优先”战略情况进行了调研。
　　一、调研的基本情况
　　为做好本次调研工作，市人大城市建设环境保护委员会起草了《关于本市实施“公交优先”战略情况专项监督工作调研方案》，该方案经常委会主任会议通过后实施。根据调研方案，本次调研的目的在于全面了解本市实施“公交优先”战略的实际情况，深入分析所面临的困难和问题，提出针对性的意见和建议，推动政府进一步实施好“公交优先”战略。调研的重点是，一如何突出公交的公益性，二如何规范营运的市场化，三如何提高政府的监管力。并成立了由常委会副主任陈豪任组长，市人大城建环保委委员、财经委委员、常委会预算工委委员以及30余位市人大代表组成的调研组。调研活动期间，委托浦东新区、普陀区、闸北区、宝山区、闵行区、嘉定区、南汇区、松江区、崇明县等9个区县人大常委会就本行政区域内“公交优先”战略的实施情况开展调研，9个区县的人大常委会均已提交了相关的调研报告；委托上海质量协会就本市实施“公交优先”战略情况开展民意调查，共回收有效调查问卷16454份（其中四级人大代表7166份，普通市民6521份，公交企业职工2767份）；组织开展各类座谈、实地调研15次；在“人大公众网”开设专题网页，一个月内网民共提出意见建议105条，填写调查问卷152份；制作了监督调研实况录像。
　　本次调研工作呈以下特点：一是常委会领导高度重视，市人大各部门通力协作。推动实施“公交优先”战略是常委会今年的重点监督工作之一，始终得到了常委会领导的高度重视。从监督方案的制订到具体工作的推进，云耕主任、陈豪副主任都给予了具体的指导，还就“公交优先”这一主题，分别召开各自联系的代表座谈会，听取代表意见和建议。云耕主任三次参加实地调研，还在监督工作的专题网页上发表了领导寄语，诚挚邀请网民们为“公交优先”战略的实施献计献策，并主持召开了政府相关部门座谈会。陈豪副主任多次就监督工作的指导思想提出明确要求并全过程参加了调研组的活动。其他副主任也十分关心，多次参加调研，常委会领导参加调研的共计21人次。在整个调研过程中，市人大各部门全力合作。财经委、预算工委派出人员参加调研组；人事代表工委代为发放了上万份人大代表问卷调查表；宣传处组织了舆论宣传，制作了有关调研的实况录像；信息中心设计开通了专项监督工作的专题网页，确保了监督调研的有效开展。二是调研形式多样，调研对象广泛。在调研方案制定前，市人大城建环保委就多次听取有关方面的意见，研究讨论本次监督工作的重点。调研方案确定后，又有针对性地采取市区人大联动、座谈会、实地调研、问卷调查、专题网页、外出考察等形式，深入到社会的方方面面广泛调研，调查对象包括区县人大、政府部门、居委会、公交企业、行业协会等50个部门和单位；全国、市、区县、乡镇四级人大代表，公交企业职工、普通市民等约17000人次，确保了监督调研的深入性、广泛性和真实性。三是边调研边督促政府部门整改，注重监督实效。调研组及时将调研中收集的具体意见和建议分类汇总后交市交通管理部门研究处理。由市交通管理部门提出具体整改意见，并及时反馈整改情况。同时，又选择若干在调研过程中人大代表和市民反映强烈的问题，与政府有关部门一起进行实地调研，共同研究解决方案，督促政府有关部门及时整改。目前，已有7个方面的具体问题得到了解决，如桃浦地区公交配套，普陀区莲花公寓公交768路车况差、等候时间长等问题。与此同时，市交通管理部门也举一反三，积极解决部分市民群众反映的出行难问题，上半年共调整了95条公交线路、调整了部分轨道交通线路的首末班时间、新的公交电子站牌也正在征求公众意见等，力求从与群众密切相关的身边事做起，让群众感受到“公交优先”战略确实在一步步推进。
　　二、本市优先发展公共交通工作所取得的主要成效
　　综合调研情况，调研组认为，1996年，上海在全国范围内率先实施了以“体制、机制、票制”为突破口的公交行业全面改革，取得了明显的成效，达到了预期目标。近年来，随着经济、社会的发展和变化，本市公共交通出现了一些新情况、新问题，针对这些新的情况和问题，2007年，市政府根据国务院有关优先发展公共交通的精神，制定了《关于优先发展上海城市公共交通的意见》及《上海市2007—2009年优先发展城市公共交通三年行动计划》（以下简称三年行动计划），以全面推进本市“公交优先”战略的实施。本次民意调查表明，人大代表和普通市民对本市实施“公交优先”战略的总体满意度为65.04%。本市优先发展公共交通工作所取得的主要成效有：
　　（一）公共交通基础设施明显改善
　　1、全力推进轨道交通建设。自1995年上海建成第一条轨道交通线以来，市政府确立了大力发展轨道交通建设的战略目标，目前已建成运营线路8条（234公里），形成了“一环七射”的网络运营格局。2008年，在建工程涉及7条线、9个项目。计划到2010年世博会前，运营规模达到11条线（400公里）；到2012年，将形成13条线、运营总长度超过500公里的轨道交通基本网络，这将极大地提高市民出行的便捷性。
　　2、加快建设综合交通换乘枢纽。2005年底本市共有24个交通枢纽，列入“十一五”期间重大建设项目的60个交通枢纽中已建成9个，全市客运交通枢纽总数达33个，另有10个项目在建。改造、新建10个公交停车保养场，新增停车泊位1960个，现有停车能力1.57万辆。
　　3、全面提升车辆装备水平。车辆更新进一步加快，折旧年限从上世纪90年代初14年缩短到8年（高等级车12年）。目前，本市有空调车11873辆，占营运车辆的70%；其中，高等级车5600多辆，市民乘车舒适度进一步改善。同时，通过推进信息化建设，5000多辆公交车安装车载智能装置。
　　（二）“出行难”矛盾得到有效缓解
　　1、营运能力大幅增加。1996年以来，随着轨道交通建设快速推进和地面公交行业的改革，本市城市公共交通得到了新的发展，营运里程和营运能力大幅增加，一体化公共交通客运体系初步形成。今年上半年，轨道交通和地面公交日均客运量达到1018万人次，比1996年增长了55％。其中，轨道交通日均客运量由25万人次提高到293万人次，为有效缓解地面公交的拥挤起到重要的分流作用；地面公交日均运营里程由157万公里增长到307万公里，日均客运量由632万人次增加到725万人次，车辆数增加了3238辆。市民出行便捷性得到提高，出行时间缩短，本次民意调查显示，受访者上班（上学）乘坐公共交通的平均用时为43分钟，用时在60分钟以内的，所占比例达到77.8%。
　　2、地面公交线网逐步实现城乡统筹，区域统筹。2007年全市共调整优化公交线路237条，其中新辟及调整远郊区区域性公交线路167条；已开通城乡巴士45条，全市75％的行政村实现了公交通达，其中，浦东新区、嘉定区2007年底已全面实现村村通，奉贤区、金山区村村通已达80%以上，南汇区、松江区2008年底也将达80%以上。此外，本市现有58个居住小区开通了社区巴士线路，每日班次995班，每日客运量19868人次，一定程度上弥补了公交线网覆盖的不足。
　　（三）市民出行成本得到有效控制
　　1、出行成本得到控制。近几年油价大幅上涨，各类运营成本持续上升，但公共交通价格总体得到控制。1999年至今，本市地面公交基本票价维持9年不变，本次民意调查显示，用目前个人收入和公交票价与5年前同口径比，受访者认为现在车费开支有所下降的占10.9%，没有增加的占46.2%，增加的占42.9%。在出行成本增加的群体中，乘坐轨道交通、乘坐空调车、乘车次数增多、住房搬迁是四个主要原因。
　　2、实施票价优惠措施。为了降低出行成本，政府出台了一批优惠政策。去年年底内环线内409条地面公交线路之间、以及与轨道交通之间实现换乘优惠，并将原5角的优惠幅度提高至1元，日均90.3万人次享受优惠。实施70岁以上老人非高峰时段免费乘车，全市150余万老人受益。年内，还将研究出台进一步加大优惠换乘力度、进一步降低居民出行成本的政策措施。
　　（四）“公交优先”有关措施逐步推进
　　1、各项措施逐步实施。三年行动计划中明确指出“城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。”围绕这一定位，市区两级政府正在逐步推出一系列政策措施，确保“公交优先”战略的实施。新一轮公交体制改革正在展开，全市性公交格局的优化调整已经启动，嘉定区、松江区按照“一区一骨干”区域公交发展目标，率先实施了以国有资本为主导的区域内公交体制改革。公交专用道建设继续推进，中心城区公交专用道总里程达85公里。行业监管力度加大，对违反运营管理规定的线路依法吊销线路经营权，2007年查扣非法营运车辆2.3万辆次。研究制定公交企业成本规制方案，并选择骨干公交企业开展试点。
　　2、财政投入力度加大。2002年至2007年，本市轨道交通建设累计投入政府性资金863亿元，地面公交基础设施建设累计投入22.66亿元。2007年市财政性资金对全市地面公交行业实施油价、车辆更新补贴，优惠换乘、老年人乘车优惠补偿等累计支付8.6亿元。2006年和2007年，各区县也加大了对本区域内地面公交基础设施建设、公交车辆更新、线路开辟等财政投入，共计8.11亿元。其中，浦东新区财政预算安排资金3.03亿元，实际执行2.9亿，投入的力度居全市之首。
　　三、存在的主要问题
　　调研组认为，上海“公交优先”工作起步早，一度走在全国前列，但随着人民群众对公共交通的要求不断提高，某些方面也确实存在着不适应，并逐渐成为社情民意的热点之一，引起了广大人民代表的高度关注。近年来人代会上都有代表提出公共交通方面的议案或者书面意见，今年市十三届人大一次会议期间，代表提出了相关议案4件，书面意见62件（占总量的7.9%）。通过调研，我们认为：目前本市公共交通的整体状况，在供应能力、服务质量、运营效率等方面，与城市经济社会的发展要求和市民群众日益增长的交通出行需求相比，仍然存在着一定的差距，当前最主要的问题就是公交行业公益性不够突出。具体表现为：
　　（一）供应能力难以满足发展需求
　　1、线网布局不尽合理，公共交通盲点仍然存在。本市现有地面公交线网密度疏密不均，布局性、结构性问题日趋明显。本次民意调查显示，受访者对公共交通基础设施满意度选择中，公交站点和线网设置满意度最低。线网布局问题主要表现在：一是中心区线网密度较高，客流较为集中的部分路段，历史形成的线路较多造成资源分散、复线严重、公交站点秩序混乱、运能浪费，如铁路上海站地区到南浦大桥的928路与802、930、109、64路等公交线路重复，且行驶线路也基本相同。二是市区边缘线网密度稀疏，随着城市布局的调整，中心区大量人口迁移至市郊结合部新建居民区，但部分区域公交线路配套滞后，公共交通盲点仍然存在，新的“出行难”矛盾不断产生。三是线路功能单一，尚未形成以骨干线、区域线、接驳线为特征的三级公交网络，线路交叉混行，与轨道交通衔接不够。四是线路调整困难重重，由于实施中涉及企业经营利益、司售人员岗位变动以及部分市民乘车习惯改变等问题，进展不快。
　　2、远郊区县基础相对较差，区域公交发展压力较大。由于远郊区县公共交通基础差，要适应城镇化和社会主义新农村建设的发展要求，区域公交面临较大压力。首先，线网密度与中心城区差距较大，村村通公交虽列入三年行动计划，但郊区道路、桥梁、枢纽等公交基础设施历史欠帐较多，配套条件难以完全到位。其次，远郊区县内，特别是农村人口分布分散，存在着出行需求与客流稀少之间的矛盾，如果不突出行业公益性的特征，这些区域公交发展难度较大。与此同时，远郊区县经济发展水平差异明显，实施城市交通两级管理后，在两级财政投入机制尚未完善的情况下，财政收入相对较少的区县依靠自身财力，在基础设施建设、城乡巴士开辟、骨干企业整合等方面难以达到相应的要求。
　　3、地面公交车辆近年来有所减少，供应能力与实际需求存在差距。大力发展轨道交通是本市实施“公交优先”战略的重要举措，但地面公交仍将在相当长的一段时期内处于城市公共交通的基础地位。目前，地面公交是市民的主要出行方式，客运量占总量的55%。本次民意调查显示，选择单一地面公交和地面公交与轨道交通换乘出行的占受访者的89%。随着经济社会发展引起的人口持续增长，公共交通客运总量必将呈上升趋势，轨道交通短期内由于受到基本网络规模和运能限制，仍将难以取代地面公交的主体作用。按照“上海城市交通‘十一五’规划”预测，到2010年，轨道交通日均客运量500万人次，占公共交通客运量的30%；地面公交日均客运量达860万人次，仍占公共交通客运量的50%。今年上半年地面公交日均客运量725万人次，与2003的日均客运量基本持平，而据2008年6月底统计，地面公交车辆数比2003年减少了2064辆，供应能力与长期发展需求存在差距。
　　（二）公交企业发展缺乏后劲
　　1、运营成本大幅上升，企业经营面临亏损。由于空调车比例上升、运营里程增加、国三标准高等级车辆大量投放等原因，燃料成本和车辆购置成本持续增长，相应的车辆折旧费和修理费也同步增加。其次，公交作为劳动密集型行业，在维持较低职工工资水平的前提下，占总成本的比重仍达到40％以上。其三，相关税费政策难以体现公益性特征，客观上增加了企业运作成本，如高速公路通行费、电车用电价格、社会专线公交养路费等税费与其他行业无明显差异。仅大众集团所属公交一年缴纳的高速公路通行费就达800多万元。近几年来，公交改革的效应被不断上升的成本所消化，企业收不抵支、经济效益逐年下降，面临亏损。据市交通局对占市场份额80％以上的18家公交骨干企业调查显示，2005年、2006年在维持每年2亿元左右政府专项补贴的情况下，两年分别实现净利润3800万元和1900万元；而2007年在获得补贴资金4.4亿元的情况下，亏损近4000万元，亏损面达90％。另据巴士集团提供数据，2008年该集团所属公交企业预计亏损达4.7亿元。
　　2、财政补贴不到位，企业资金运作困难。现行财政政策在补贴项目、补贴标准、拨付方式等方面存在不足，企业资金运作发生困难。一是车辆补贴不足，当前国三排放标准的高等级车辆价格达70多万元左右，比普通空调车高出近30万元，而补贴最高标准仅为8万元。由于近几年政府对车辆更新要求不断提高，企业资金压力较大，负债率逐年上升，财务费用相应增加。二是政府指令性项目补贴不到位，对政府要求实施的线网调整，市郊结合部冷僻线路开辟和村村通公交等线路的运营亏损难以给予补偿。三是各项政府补贴资金拨付严重滞后，造成企业面临资金链断裂，现金枯竭的经营危机。
　　3、公交职工收入偏低，从业环境相对较差。近几年来，公交行业缺乏就业吸引力，一线从业岗位后继乏人，缺员现象普遍存在，以占市场份额65％以上的久事集团所属公交企业为例，一线驾驶员按每周工作40小时计算，完成既定运营任务，2007年驾驶员缺员17％。主要原因有：一是职工工资偏低，公交行业全员职工平均收入多年来一直低于全市职工平均水平。2007年公交行业全员职工平均工资为28711元，低于全市平均水平17％，本次对公交职工民意调查显示，有87.4%受访公交职工在“目前工作最需要”一栏中选择“提高职工收入”，高居各项榜首。二是从业环境相对较差，运营一线职工加班加点现象普遍，相当数量驾驶员超时加班收入占到总收入的四分之一。本次民意调查显示，受访公交职工每周工作时间44小时以上的占调查总数的76％，平均为48.4小时。此外，线路运营服务中职工休息、就餐、如厕等工作生活设施往往难以解决。三是社会认同度不高，公交岗位的社会地位与其所提供的公共服务和产生的社会效益不相匹配，影响了青年择业观的确定，不愿进入公交行业。四是整体队伍素质难以适应公交行业发展和服务水平提高的要求，当前公交职工队伍年龄结构老化，驾驶员平均年龄48岁；文化层次偏低，70%以上驾驶员仅初中学历；家庭经济困难偏多，享受各种困难补助的达30.5%。本次民意调查显示，公交职工对本市“公交优先”实施情况的满意度为51％，低于人大代表和普通市民的65.04％，反映出公交职工对改善公交状况的要求更为强烈。
　　（三）地面公交基础设施配套不足
　　1、公共交通规划滞后，落地难以保障。公共交通规划与城市产业和人口布局调整的结合不够紧密，线网、站点设置始终处于滞后配套的被动地位。专业规划尚未纳入控详规划，枢纽、场站、站点设施落地难，如“十一五”期间建设的中环济阳路、龙阳路等枢纽的选址规划或区域详细规划至今尚未明确，建设前期工作无法开展。近几年，随着轨道交通发展，中心城区公交网络面临重大调整，但在旧区改造中，站点设施“寸土难求”；人口大量导入的城郊结合部新建小区，市民公交出行的要求日趋强烈，但站点规划、道路建设却相对滞后。
　　2、基础设施配套不足，建设面临诸多问题。公共交通基础设施配套不足，建设过程中往往面临建设主体、资金来源、设施用地、审批周期等较多问题。一是换乘枢纽建设任务艰巨，按照三年行动计划，尚有41个公共交通枢纽需今明两年开工，时间十分紧迫。二是部分轨道交通站点设计建设没有充分考虑与地面公交等各种交通方式衔接，系统整合性不强，影响了运营效率和市民换乘，事后弥补涉及两次征地建设，协调成本大、难度高。三是地面公交线路设置往往为及时解决市民出行需求，“一事一办，特事特办”的线路调整普遍存在，但一旦线路开通后站点设施建设却无人问津，外环线内就有230多个终点站占路设置，既存在市民乘车安全隐患，又影响道路通行。即使有相关规划，也难以做到设计、建设、竣工、交用“四同步”。最近，反响较为强烈的闵行区康城小区居民出行难问题，就是由于开发商未按照规划建设公交站点造成公交线路难以布设引起的。
　　3、公交专用道建设进展缓慢，路权优先难以体现。截至2007年底，全市道路总长与面积分别比2002年增长了60%和53％。然而，同期私家车由14.36万辆增加到61.25万辆，增长了327%，增幅大大高于道路供应能力，导致城市交通日趋紧张。与此同时，5年没有增加总量的公共交通车辆通行速度却受到道路拥堵影响，运行可靠性差、营运效率较低。本次民意调查显示，受访者在“感觉选择公共交通出行的不便之处”的选项中，有51.5%选择“时间不保证”，列各项指标之首。调研发现，本市在体现路权优先的公交专用道建设管理中存在的主要问题：一是尚未形成规模，外环线以内道路长度为3158公里，道路面积为6382万平方米，但公交专用道仅有85公里（大部分为时段专用），按照3.5米标准宽度测算，公交专用道面积为29.75万平方米，只占到道路总量的0.5％，新增道路面积被社会车辆占用。二是由于本市施工项目较多，公交专用道项目建设推进存在较大困难，根据三年行动计划目标，去年和今年均要求建设20公里，去年实际建成14.5公里，而且不少已建的公交专用道也因施工建设无法使用。三是公交专用道管理缺乏力度，高峰时段社会车辆挤占公交专用道的现象较多，民意调查显示，市民认为在加强公共交通管理方面最需要解决的10个问题中，有35.8％的受访对象选择“对侵占公交专用道的车辆进行处罚”，位居第三。四是公交专用道信号优先尚未实施，影响了公交专用道运行效率的提高。
　　（四）服务水平存在一定差距
　　1、服务水平评价不高，市民反映较为集中。社会各方对地面公交服务水平总体评价不高，公共交通仍然成为市民群众关注的热点、焦点问题。在市文明办组织的本市37个窗口行业社会公众满意度测评中，2005、2006、2007年地面公交行业分别排位在36位、35位和36位；同期，市纠风办组织的10个服务行业行风测评中，地面公交行业排位分别是第9位、8位和8位。本次调研过程中，人大代表、普通市民对地面公交也提出了许多具体问题，反映较为集中在线路站点设置不合理、车辆车况设施差、发车间隔长、长距离出行成本高等方面。
　　2、服务质量存在差距，运营管理较为薄弱。由于企业经济效益的下降，企业内部基础管理薄弱，有的采用分公司替代车队管理，现场一线管理不到位；有的企业社会责任感不强，片面追求经济效益，以“包”代管，对抢道、乱停站、赖站、随意抽车等现象管理松弛，造成不良社会影响；一线司售人员缺少必要的经常性教育培训，服务意识和服务技能有待提高，部分职工开“霸王车”、态度简单粗暴现象仍然存在，整体服务质量与市民要求存在一定差距。本次民意调查显示，公众对公交司售人员不规范停靠、态度差和违章开车最为不满。此外，公共交通安全方面也存在隐患，运营企业安全防范意识和突发事件处置能力相对较弱。
　　3、服务设施需要完善，车辆更新任务艰巨。公交车辆车厢、站亭、站牌、起讫站用房等服务设施，在改善市民乘坐环境、提高环保节能性能、人性化服务、确保功能等方面有待进一步完善。如现有的电子站牌，由于通过市场化运作，广告设置与线路信息在布局上喧宾夺主，市民查看不便。车身和车厢内广告不规范设置与发布也成为社会反映较为集中的问题。其次，有的站点设施挪作他用，作为商铺租赁使用，造成站点秩序混乱、候车环境不佳。其三，虽然近几年来地面公交车辆更新力度加大，但市区边缘部分线路和远郊区线路的公交车辆性能、车况设施与城市经济社会发展水平、城市形象的提升、尤其是2010年世博会举办的要求还不相适应，今明两年车辆更新仍面临进一步加大力度的艰巨任务。
　　四、主要原因分析
　　（一）对行业公益性的认识尚未落到实处
　　优先发展城市公共交通是一项涉及面广，政策性强的系统工程，需要社会各方力量齐心协力、共同推进。目前，各级政府部门、运营企业对公共交通行业公益性的本质属性虽已认同，市政府的有关文件也相继明确了“公交优先”发展战略。但是，在具体政策的制定和实施过程中，过度强调市场化、完全用市场化规律加以对待的现象仍然存在，客观上阻碍了“公交优先”战略各项工作的全面实施。在“公交优先”战略的实施过程中，一旦涉及各自利益和承担责任，部门之间相互推诿、各自为政的现象也时有发生，使线网优化、设施建设、财政补贴等相关具体措施难以落实。
　　（二）现行体制难以适应行业公益性的要求
　　1996年，本市公交行业在全国率先实施了市场化改革，在特定的历史背景下，对解决当时“乘车难”矛盾，提高劳动生产率、优化财政补贴起到了积极的作用。但是，目前本市公交企业数量过多、经营分散，不同经济成分并存，国有资本比重较低，企业差异较大。行业公益性与运作市场化相结合的运作机制尚未完善，多元投资企业以营利为目的的经营追求，与实施“公交优先”战略突出行业公益性的要求不相适应。
　　（三）公共财政投入结构不平衡，机制不完善
　　近几年，本市公共财政对轨道交通建设进行了高强度的投入，这对改善上海特大型城市公共交通出行状况起到了至关重要的作用，但对目前市民出行矛盾较为集中，仍居主体地位的地面公交投入明显不足。2007年本市地方性财政收入达2102.63亿元，是1995年的9倍，1995年市财政对拥有8000多辆车、500多条线路的公交总公司一年补贴就达8亿元，而现在对于拥有近17000辆车、近1000条线路的全市公交行业，2007年所有财政补贴也只有8.6亿元，财政投入存在结构性问题。其次，对公共交通的财政投入尚未纳入公共财政预算，对公共交通的补贴项目仍然停留于“一事一议”，缺乏将企业成本规制与政府购买服务制度相结合的长效投入机制。
　　（四）政府主管部门行业控制力弱化。交通主管部门在行业监管中监管合力不足、监管方式落后。行业管理措施一旦涉及企业利益时，缺乏相应的调控手段，实施困难。如《上海市公共汽车和电车客运管理条例》规定，对擅自转让线路经营权、将线路经营权发包给其他单位及严重违规运营的企业，交通主管部门可以吊销其线路经营权，但由于涉及社会稳定、线路的后续经营等问题，实施起来很难，条例自2001年1月1日实施以来，吊销线路经营权仅有过一例。
　　五、几点建议
　　实施“公交优先”战略是关系到广大市民群众切身利益的“民心工程”，同时也是建设节约型社会，解决上海城市交通拥堵，改善环境的“实事工程”。要按照国务院办公厅2005年46号文件《关于优先发展城市公共交通的意见》的要求，对本市公共交通发展中存在的问题，通过深化完善行业改革，从体制机制上予以解决，当前应进一步突出行业公益性，让广大市民切实感受到“公交优先”战略实施的成效。上海的公共交通要体现2010年世博会“城市，让生活更美好”的主题，为广大市民群众创造方便、安全、快捷、经济的交通出行条件，实现“公交，让生活更美好”，并以此推动本市公交行业又好又快地发展。
　　（一）进一步突出行业公益性
　　1、统一思想，全面推进各项政策的实施。各级政府及相关职能部门要进一步统一思想，提高对公共交通行业公益性和实施“公交优先”战略重要意义的认识，切实增强责任感和使命感。对于“公交优先”战略推进过程中的各类问题，要认真加以分析，分清轻重缓急，分步加以解决。在抓好长远战略性政策研究的同时，要抓紧做好近期能改进的具体工作，扎实有序地加以推进。尤其在深化体制改革、强化行业监管、增加财政投入、降低出行成本、保障公交职工权益，以及提高服务质量等方面，应重点突破。建议市政府尽快成立本市实施“公交优先”战略领导小组，由其负责制定和完善相关政策规定，统筹协调解决推进中的矛盾和问题，确保“公交优先”工作扎实、有效推进，全面完成三年行动计划所确定的各项工作。
　　2、加大财政投入，建立长效发展机制。对公共交通的投入应纳入公共财政预算，并建立以政府购买服务为主要手段的财政补贴补偿运作机制，加大对公交企业的扶持力度，增强企业活力，促进行业长效发展。财政补贴应主要用于加快更新车辆、各类票价优惠、市郊结合部冷僻线路亏损，以及政府指令性的线网调整等项目。继续实行油价专项补贴，完善操作程序；实施减免社会公交养路费、公交车辆高速公路通行费等政策，降低企业成本。建议在现有对轨道交通和地面公交财政投入的基础上，今后财政收入的增量部分，应有一定比例用于地面公交，并尽快明确私车额度拍卖资金也应主要用于地面公交的发展。政府相关部门应加快实施公交企业成本规制，并在此基础上合理界定政策性亏损。当前，对已经明确的各类财政补贴资金应按季及时拨付到位，杜绝拖欠现象的发生。
　　3、增强公共交通吸引力，确保经济性、安全性和便捷性。要进一步降低市民出行成本，在已经实施的相关优惠措施的基础上，尽快实施城乡票价结构统一方案，扩大换乘优惠的范围。本次民意调查显示，受访者在对降低出行成本可采取措施的认可程度中，选择加大换乘优惠的比例最高，占45.8％。同时，要拿出切实可行的办法，降低城郊结合部新建小区居民长距离出行的成本，并研究在本次民意调查中41.2％受访者选择的空调车季节优惠等措施，扩大票价优惠的受益面。公共交通安全至关重要，安全隐患必须消除。政府相关部门和运营企业应进一步落实安全管理责任，严格执行各项安全管理制度，切实加强公共交通的安全管理。要进一步健全和完善应急处置预案，并经常性组织演练，不断提高突发事件的防范和应急处置能力。要制定适合上海城市道路特点、公交通行实际需求的公交专用道设置标准和管理规范，市政部门按照标准，推进公交专用道的建设；公安交警部门按照规范，强化对公交专用道的管理，严格执法，并同步实施公交专用道的信号优先。
　　（二）进一步规范市场化运作
　　1、深化体制改革，实施市场格局调整。按照国务院2005年46号文提出的“国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争”的要求，充分发挥国有资本在公交行业中的主导作用，深化完善本市公交行业的体制改革，不断提高服务质量和管理水平，使广大市民群众真正感受到改革的成效。建议加快体制改革和市场格局调整的进度，为下一步各项政策措施的出台实施创造条件。体制改革过程中，要确保队伍稳定和线路正常运营。实施市场化格局调整中，应注重发挥市场对资源配置的调节作用，保持适度竞争。积极引导企业将管理的重点聚焦到服务质量、营运效率和成本控制上，防止“大锅饭”的重新出现，避免发生企业完全依赖于政府补贴的消极现象。
　　2、加强运营管理，规范经营行为。交通主管部门要严格按照《上海市公共汽车和电车客运管理条例》的规定，进一步强化行业监管，规范企业经营行为，严格杜绝买断挂靠经营；对随意抽调车辆，拉长运营间隔等不规范的行为，应加强执法力度，及时予以纠正；对管理混乱，经常性发生违规经营行为的企业，应坚决予以吊销经营权的处罚。相关政府部门和所在地政府应共同参与、通力合作，做好社会稳定工作。运营企业应切实加强内部管理，充实一线管理人员力量，加强现场管理，加大对从业人员的考核、教育和培训力度。
　　3、改善从业环境，稳定职工队伍。企业市场化运作获取经济效益，不能以牺牲公交职工的切身利益作为代价，在相关政策措施落实的同时，尽快提高公交职工收入。目前在市总工会会同市劳动保障局、市交通局、市国资委等部门开展对公交职工收入情况调研的基础上，建议由市劳动保障局牵头尽快制定提高公交职工工资的指导意见。在体制改革的同时，市国资委要明确将一线职工收入纳入经营者任期目标考核，并明确经营者收入规定在合理倍数内。建议由市总工会和市劳动保障局牵头研究建立公交职工收入的保障扶持机制，根据公交提供公共服务的特点，建立工资正常增长制度。企业应从生活上、精神上关爱职工，从关心公交职工切身利益的具体小事做起，切实改善他们休息、就餐、如厕等工作生活设施。
　　（三）进一步强化政府职能
　　1、确保规划落地，优化线网布局。应进一步明确公共交通规划的地位，强化规划的权威性，将公交枢纽、场站等设施用地纳入控详规划，确保规划落地。规划部门应按照三年行动计划，尽快制定公共交通基础设施建设监管和评估办法，加强规划实施的监管力度。交通主管部门应在广泛征求社会各方和市民群众意见的基础上，进一步论证全市公交线网优化调整方案的科学性和合理性，要统筹好线网资源，更好地解决人口导入区人民群众出行问题。线网优化调整既要立足当前，又要兼顾长远，应综合考虑城市功能规划、人口布局、资源环境等各类因素，当前特别是要解决好与轨道交通的衔接问题，方便市民换乘，发挥综合交通的效应和优势。
　　2、明确工作职责，完善两级管理体制。中心区各区政府要积极配合政府主管部门加快公共交通基础设施建设，确保公交基础设施的规划落地和站点设施的配套，消除因站点设置困难而造成公共交通盲点。实施两级管理区县政府要切实承担起管理职能，因地制宜制定政策措施，积极改善郊区居民的出行条件。市政府要进一步制定两级财政对区域公交发展投入的相关规定，既做到分工明确，又能实现市区联动，在基础设施建设、公交线网优化、村村通公交线路开辟等方面，加大对郊区公交的支持力度。对于经济水平明显落后的区县，应采用差别化政策，推动远郊区县公共交通服务水平的全面提高，努力构筑城乡一体化公交体系。
　　3、广泛听取民意，及时解决突出问题。交通主管部门在设置和调整线路、站点，实施相关优惠措施前，应通过座谈、听证等形式，广泛听取各方意见，特别是相关的利益调整对象、具体操作部门的意见和建议，努力将实事办实、好事办好。对通过人大书面意见、来信来访、新闻媒体报道等方面反映的较为集中，确实存在突出问题的，各相关政府应从民生大事的高度予以充分认识，加强协调沟通，努力创造条件，做到即知即改，及时予以解决，通过积小的改变，推动上海公共交通有新的更大发展。