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上海市第十四届人民代表大会第二次会议

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[1月22日]五年立法规划的背后
  时间:2014-01-16 15:35

  【主持人的话】

  
  2014年上海两会期间,东方网将开设专题视频节目《网议人代会》,邀请人大代表做客节目,就网民关注的热点话题与代表展开讨论。
  
  近期,上海市十四届人大常委会五年立法规划(2013年—2017年)正式出台,规划中关于推进上海转型升级、回应社会关切的内容有哪些?在未来工作中,人大将如何落实五年立法规划内容?
  
  2014年1月22日(周三)12:45- 13:15,市人大法制委员会副主任委员、常委会法制工作委员会主任丁伟做客节目,就如何让法律体现民意的相关问题与网民进行在线交流。

    【文字实录】

  主持人:各位东方网的网友大家好,欢迎收看由东方网为您在上海“两会”现场带来的网议“人代会”节目,我是主持人郝静芳。今天我们要讨论的主题是“如何让法律体现民意”。和我们共同讨论这个话题的嘉宾是市人大代表、市人大法制委员会副主任委员、常委会法制工作委员会主任丁伟,您好。

  丁伟:各位东方网的网友大家下午好,很高兴参加今天的节目。

  主持人:在2013年底,上海十四届人大常委会五年立法规定正式出台,这当中怎么样更好地体现我们的民意,我们又是如何收集民意的,这是很多网友朋友非常想了解的问题。首先请问一下您,怎么样理解让法律体现民意呢?

 

  丁伟:我个人是从事人大常委会法制工作的,应当说,人大常委会对以如何在立法当中听取民意,以民意作为我们立法的基础,应当说还是相当重视的。现在一般都讲科学立法、民主立法。作为我个人来说,两者相比较而言,科学立法只是一个工作方法问题,而民主立法意义更加重大,因为人大是一个民意机关,我们人大常委会的权力是人民赋予的,作为立法机关是代表全体人民来行使立法权的。所以,立法权的行使是需要广大市民共同参与的。因为我们说立法本身是一个公共产品,作为一个公共产品它的合法性、合理性、公正性,在很大程度上就来自于民意。所以,民意是非常重要的。从五年立法规划的编制来说,其实是每届人大常委会开局之年必须要做的事情,是从源头上来加强对立法制度、顶层设计的一项重要工作。所以,在这项工作当中,今年我们有一些举措,跟以往相比,我们有些举措个人感觉到,在全国有一定的领先。

  比如说,今年我们首先是广泛听取人大代表的意见,因为人大代表是人民选出来的。这次我们五年立法规划编制过程中,三次以不同的方式征求人大代表的意见。去年“两会”期间,首先第一次征求人大代表意见,其实我们没有任何的主观上的限制,完全是用海选的方式,给每位人大代表一封公开信,请人大代表提出上海现在城市建设,“五大建设”方面哪些是迫切需要制定法律的。我们每位人大代表都可以随意发表意见,可以提出自己的意见和建议。这是第一步,是没有任何主观的框框。我们法工委把人大代表的这些意见收集、汇总、梳理,包括“两会”期间,我们人大代表在审议一府两院报告当中反映的一些热点问题,我们都归纳,包括议案、书面意见归纳起来,梳理起来大概有50个问题。50个问题相对来说是意见比较一致的,这50个问题再征求人大代表的意见,这是有针对性的,在50个问题当中打勾,当然也有开放性的,你认为50个之外还有其他什么是需要的,也可以提。
  第三次是经过各方面的意见,包括市民意见都收集完之后,包括我们通过内部的评估,通过社会第三方的评估,通过有关部门的协调,最终形成了立法五年规划的建议。这个建议再次征求人大代表的意见,所以我们先后三次征求人大代表的意见。征求人大代表意见过去也做过,外省市也做过,但是三次在不同的时间节点征求人大代表的意见,这在过去是没有的。

 

  主持人:这三次反复的征集以及不同方式的征集人大代表的意见,对于制定五年立法规划来说和往届相比有什么不同?

  丁伟:我们会很关注哪些问题,除了人大代表的意见还有其他渠道的意见,其他渠道的意见,经过仔细的梳理比较,感觉到人大代表,因为也是来自基层的,来自社会各个方面,所以跟我们市民提出的一些意见其实有很大相似的。第二个方面,我们去年一年我们两次征求市民意见,这在上海过去就一个地方性法规征求意见已经常态化了,就五年立法编制这么大幅度的征求市民意见,我印象当中上海还是第一次。应该说,市民反映还是比较积极的,从人大代表的角度来说,有555人次人大代表提出了意见建议。从市民群众来看,有326人次的社会公众提出了一些具体的意见和建议,大概有385项具体的立法项目。我们把相同部门进行整合合并,最终获得的市民、社会公众提出的立法建议246件。这246件,我们感觉到,不能要求说市民群众都是法律专家,他有一些感受比如说哪些事情是迫切需要立法来解决的。地方立法本身有一定的权限,并不是所有的问题,都可以地方立法的。我们经过梳理以后,最后也统计了正式编制的五年立法计划现在出来了,市委已经批准了,正式项目有44件,预备项目33件,这77件项目人大代表提出的,采纳率达到了60%,社会公众提出的占到25%,有1/4是列入到正式项目和预备项目。应该说采纳率还是挺高的。

  主持人:对于老百姓的民意表达在整个五年立法规划编制当中有了充分的体现。在这里可能很多网友并不了解制定的过程是什么样的,但大家有一颗热心想参与。在征集民意当中我也看到一些媒体的报道,在法制研究的平台上有接近15万人次转发关注了这一微博,同时在下面收到的评论、留言有7000多条。这些留言也可以表达老百姓的心声和诉求,那么怎么利用好这些留言,因为更多是个人化、碎片化的信息,怎么征集好、收集好、整理好,成为立法的一部分呢?

  丁伟:你讲得非常对,我们在制定工作方案时候就充分注意到这个问题。作为一个公共产品,它的合法性、合理性、针对性,很大程度上是取决于我们老百姓的感受。这次是采用了第三方来进行评估的方法,我们制定年度立法计划,制定五年立法规划也好,其实我们是全方位的听取各方面的意见,这当中有一些是法定的,比如说具有提案权的市政府,它的各个工作部门,我们有很多的社会组织,他们都可以从各自的角度来提出一些立法意见、立法建议。我们通常是通过各种方式,包括人大代表,包括社会公众在规定时间当中,把信息全部采集来,采集来以后信息都是原始的。过去我们作为一个法制工作部门,我们做得比较多,我们来梳理,在制定工作方案时候有一些顶层设计,比如说我们首先有一个立项的标准,有一个遴选的重点,这就体现了顶层设计,比如说上海未来五年当中大概需要哪些方面的立法,要有一个引领。现在强调人大对立法的引领和推动作用。我们首先是对上一个五年的立法规划的完成情况做了评估,这当中哪些完成、哪些没有完成,没有完成的原因是什么。然后对于现行的上海160多部有效的地方性法规做了全面的评估,比如说有多少地方性法规,地方性法规分布是什么样的,每一类地方性法规当中管理类有多少,除了保障类、管理类的还有倡导性的,比如说社会保障方面、民生方面的,我们要看现在现有的地方性法规当中哪些是短板,哪些需要未来五年里面重点发展的。另外我们也仔细评估了国家层面的立法,目前立法的状况,以及未来五年时间里面,比如全国人大常委会在哪些领域当中会重点推进哪些法律,行政法规怎么弄。

  我们对这些信息都充分掌握以后来制定立项标准、遴选的重点。然后把标准交给社会第三方,把所有的原始数据,不加任何筛选、原汁原味提供出来,社会科学院都是专家,当然是五大领域的专家,不仅仅是法律专家,比如说有些是搞社会科学,有些搞自然科学的,从各自的角度来进行评估。社会科学院的评估筛选,理论层面上把握的比较好,是从科学立法的角度来提的。当然刚刚提到的,我们也通过有一个法学研究会,通过法学研究会也进行筛选,他们是另外的视角,社科院都是一些精英,我们国家各个领域的专家来筛选。法学研究会主要有一些社会组织,他们深入基层,到社区,前面是精英立法,后面就是草根,反映了我们最基层的这些群众有什么感受,采用的方法有座谈会、有微博,参加的人很多。微博一个就是快捷,还有就是不受主观的制约,充分的发表自己的意见,应当说这两种筛选有一定的互补性。作为我们立法部门来说也是很独立的,因为我们人大本身是代表了人民群众,我们也不是行政机关,相对来说是站在法律的立场上来看待问题的。这三者都有互补性。
  最后“拼盘”起来,我们也反复看了,现在44件正式项目,33件预备项目当中,几方分别从不同的角度进行筛选,最后聚焦,相同的点很多,现在2/3以上都是有交集的。这也说明一个问题,很多人当然对这种方式也有不同的观点,有些认为你们这样很热闹,但好像效果也差不多。也就是说你不这么做,跟这么做的结果变化不是很大。其实我们不是这么看的,民主立法就是要讲一个过程,市民群众踊跃参与,立法是一个公共产品,本身就需要让老百姓有知情权、参与权、监督权。立法就是为了防止部门倾向,立法应当是理性的、中立的,这个我认为是非常重要的。这个过程大家参与、表达了,而且也监督了,这个过程本身是很好的法制宣传。真正的法律不是刻在石头上的,是刻在老百姓心里面的,法律是人民意志的体现,老百姓参加了立法的过程,可以充分表达自己的观点,也可以充分了解法律是怎么产生的。就可以减少对法规的陌生感,可以增强对法规的认同感,这一点就是我们说的民主立法。尽管最后的结果并不是改变很多,但是这个过程我们认为是反映了立法的方向。

 

  主持人:在这个过程中我们也关注到,通过不同平台征集到的结果还是有一定的差别,只是单纯从征集的量来说,从300多到7000多,有非常大的区别。当中有人发出了一种声音,是不是公民还不是这么习惯或者说不是那么擅长有组织、有序的表达自己的想法、法律意愿和诉求。您刚才提到,人大之前做了很多对于老百姓如何来进行意见的表达进行了引领。那么,在这次五年立法规划当中很好地征集了民意,在接下来的工作当中是不是应该更好地引导老百姓有组织、有效率的、更好地表达,有什么样的设想?

  丁伟:你讲得非常对,五年立法规划只是说编制一个规划或者说编制一个计划。实际上立法,公众也好、市民也好,它参与立法途径是多方面的。现在应当说要使得公民有序参与立法,有序的来表达自己的诉求,我们应当要进一步拓宽空间,要有一些制度性的平台,要有多方位的平台,使得公民能够通过合法的方式来表达自己的诉求。因为立法本身说到底,立法调整的是法律关系,从法律的角度来说就是权利与义务的关系,任何一个社会关系都是法律关系,都是反映了权利和义务。立法本身就是利益平衡的结果,也就是说,在立法过程当中,制度如何设计,就涉及到权利如何分配,立法是在矛盾的焦点上怎么样切一刀,涉及到不同利益群体。现在说社会多元化,实际上法律制度设计是不是公正,是不是合理,这就是我们要广泛听取社会各方面的意见。立法就是通过充分得博弈,达到一个博弈均衡。我们就需要有一个始终是开放的,透明、开放的平台让市民合法的表达自己的诉求。我们现在有一系列的制度,比如说现在地方性的法规一个草案,常委会初审以后,我们都要在报上公开,解放日报、法制日报,包括人大公众网,我们都是全文公开的,每个市民都可以就法律制度的设计合理性发表自己的意见。为了便于大家了解情况,有针对性的发表意见,我们最近一、两年做了一些改进,过去把条文登出来,到底有哪些问题是过去有现在需要修改的,哪些是国家层面法律规定的都不是很清楚,现在公开草案条文全文的同时把这次立法要解决哪些问题,希望在哪些方面听取社会意见,有一些提示,当然还有各种各样的听证会、论证会,包括其他的方式,市民都可以参加。比如说去年有一个地方性法规《上海市轨道交通条例》,这个《条例》审议过程当中也是体现了最大限度的扩大立法民主的渠道,我们人大代表到轨道交通的车厢里去听取乘客意见,效果也不错。我看了一下,各方面发表的意见,包括乘客有1200多条,当然这当中有很多都是重复的。现在我们不满足于说怎么样听取意见,民主立法发展到目前这个阶段,现在的社会民众已经不满足于说你就听我的意见,关键是我现在关心的是,我提出的意见你是不是采纳,你采纳率有多大。

  我们这次也做了一个统计,比如说轨道交通条例,最后通过时候有56条,我们修改的幅度还是很大的,56条当中有30条是修改,8条是新增。我们统计了一下,修改的幅度达到了73%。所以说,这当中很多市民的意见都采纳了。另外还有一个听证会,哪些意见没有采纳要反馈的。我们感觉到社会公众参与立法的积极性要不断地保护,尊敬老百姓的意见,一方面该采纳的就采纳,另外一方面没有采纳的要有一个反馈。为什么没有采纳,要把理由跟社会公众进行必要的说明。

 

  主持人:让老百姓对于立法有一个更加透明、公开的认识过程。说到让老百姓参与到法律制定过程当中我想到一件事,“常回家看看”成为了法律条文。但在老百姓反馈当中,这个法好不好,到底是不是人性化,毕竟制定的时候还是出于人性化的考虑,是不是最终落实上有一个难处?

  丁伟:有见仁见智的问题,法律是公益的体现,是民意的记录,有些问题立法机关也是经过充分的考虑,这个问题并不是现在提出来。我个人感觉到,本身常回家看看就是反映立法的导向,我们立法功能是多方面的,过去比较强调的是法律的规范和保障作用。其实随着我们国家的法制不断地发展,对于法律功能的理解,现在我们也在不断地深化理解,除了规范保障以外法律本身还有一个引领作用。倡导什么样的氛围?倡导什么样的社会风气?也是“法”的功能之一。常回家看看最大的问题是没有法律责任。现在对这条提出的诟病比较多的,就是没有相关的法律责任,没有做到怎么来处理呢?我们在地方立法当中也遇到类似的问题,比如说轨道交通条例,我们讨论很多的,进食不进食,跟常回家看看一样,本身也反映了立法的导向。至于说罚款不罚款,本身我们说了,社会领域的立法,像老年人权益保护,是典型的社会领域立法,法律规范和道德规范交加在一起,常回家看看是道德规范,和法律规范是有区别的,道德用道德的方法来解决,你虐待老人就成了法律问题,肯定有法律的责任。常回家看看本身是一种道德规范的问题,是家庭孝道、伦理,本身不是法律能够干预过多的,从某种意义来说,道德规范比法律规范更管用。所以你一定要说,道德规范用法律来规范肯定比较累,但并不能说写在里面不对,我认为写是应当要写的。

  主持人:从整个法律制定的角度来说,一方面是对公民有一定的约束,另一方面对社会道德有一个正确的引导。说到这里很多人就关心了,我们制定的五年立法规划当中有什么样的内容是我们关注民生,体现民生的呢?

  丁伟:蛮多的。比如说这次五年立法规划,实际上除了上海的民主政治发展以外,我们比较关注的像上海的经济发展,创新驱动、转型发展作为一个重要的方面。然后就是民生问题,比如说大家比较关注的像养老的问题,包括未成年人的保护问题,包括接下来要做的老年人权益的保护。这都是和民生有关的。比如说现在大家对于环境大家都很关注的,像五年立法当中对于环境的保护也是我们五年立法规划当中很重要的一个点。所以,从立法来讲,因为五年当中要制订很多的法律,一般正常情况下一年有十几部,五年有将近六十部地方性法规,有制订和修改的。总体上来说,民生方面的立法上海比较缺的,为什么缺呢?前几年国家在大发展,管理性的、经济建设类的法律多一点,像民生方面相对来说少一点,因为民生确实需要大量投入的。从政府层面来说,积极性不是很高。像养老问题,社会保障问题,包括医疗问题,院前急救,都是民生有关的,跟提高老百姓的民生水平都密切相关。这方面都需要投入的。如果说人大代表不提,老百姓不提,要求政府主动来提一般不大会。这就是为什么要充分发扬民主,让老百姓把需求提出来,我们跟政府提出来。改革发展到一定阶段,要使改革的成果更加惠及老百姓。过去我们长期以来欠帐比较多,地方立法说均衡发展,未来五年当中可能要投入比较多的精力放在民生方面、社会领域立法,是需要我们重点关注的。

  主持人:现在很多人说我们五年立法规划已经有了,接下来如何更好地贯彻和落实呢?

  丁伟:五年立法规划只是一个指导性,五年立法规划有一定的严肃性,花了这么多的精力做出来,虽然是指导性,应当说要发挥应有的指导作用。五年立法规划只是五年的,我们每年都要有一个五年的立法计划。年度的立法计划是刚性,五年立法计划绝大部分的项目都是五年立法规划当中来的。为什么要进行充分评估呢?放在里面的项目特别是正式项目有相当大的可行性,不是说有一个概念就放进去。当然五年立法的编制相对来说,这方面的要求稍微低一点,年度立法就很关键了,比如说年度立法计划所有作为政策项目的,按照规定必须要论证,它的必要性、可行性都要经过认证,而且要有一个草案。像今年工作进行的差不多了,2014年的立法计划已经差不多出来了。我们每一个正式项目,都是各个部门进行联合论证,除了政府部门以外、提案部门以外,人大相关委员会、法工委,人大代表几方进行论证,看看作为正式项目是不是合适。作为论证以后来决定能不能进入到最终的正式项目。所以,这一系列的制度设计以后,我们感觉到有些不同意见的,可能意见不统一不能作为正式项目,就作为预备项目。有些虽然作为正式项目基本可行,但还有一些明显的问题,就提出来,在起草的时候必须要加以解决。我想,这都是我们制度设计,而且现在年度立法计划当中都有一个时间表,比如说一年14个立法项目,每个立法项目什么时候提交常委会审议,都有时间表的。应当说,在正常情况下是能够完成的。

  主持人:对于更多的网友和市民来说更加关心一个问题,今后作为公民来说怎么样更好地参与到我们的立法当中来?

  丁伟:关于立法我讲了很多,除了刚才说的每个立法草案都要征求意见,我们常委会审议的时候都有公民旁听的。社会网友有兴趣的话,也可以报名,应当说机会还是很多的。

  主持人:还是希望如果大家关心这件事,也愿意贡献自己的力量,我们有非常多的渠道。

  丁伟:我们非常期待有更多的市民能够关心我们的立法,包括有些专家,有些立法项目跟老百姓日常生活比较贴近的,比如说养老,比如说轨道交通,有些像地下空间的问题,地面沉降的问题,专业性比较强,让老百姓发表意见还是比较难的。我们主观上尽可能的创造条件扩大立法渠道,比如说听证会,能不能进一步的降低门槛,怎么样使得听证会的程序更加简易一点,听取的小型化、常态化,这方面也在做探索。全国来说上海地方立法当中搞听证是最多、最早的,目前为止已经搞了12次。

  主持人:上海对于整个法制的公开、提高民主参与度做得还是比较多的。由于时间的关系,今天的交流时间要告一段落,非常感谢丁代表,也感谢各位网友的收看和参与,本期节目到这里结束了。谢谢。

 

  丁伟:谢谢大家对我们的关心。

 

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